深度｜环卫市场化发展的五大趋势

时间： 2018-04-27 13:28

来源：中国固废网

作者：汤明旺

导读：环卫市场火热，竞争也日趋激烈，未来产业将有着怎样的走向，此文尝试从产业链条、产业特点等维度进行研判。原文刊载于《齐鲁环卫》2018年第1期

在从2014年掀起的新一轮PPP热潮中，甚至2003年以来的市政基础设施市场化改革以来，包括环卫在内的诸多领域创造了快速成长的产业环境。环卫市场化可以分为政府购买服务和PPP两种类型，前者是运用较多的做法，而环卫PPP则仍处于不断发展的过程中。环卫市场化的未来趋势值得关注。

一、E20环卫链体系

根据《E20环卫市场化报告》（2017年），E20将固废产业链分为产生源、环卫链和处理端三个环节。其中，环卫链主要包括道路清扫保洁、垃圾收运、垃圾分类和垃圾回收利用等内容。

图1 E20固废产业链

对于环卫链，E20进一步细分为路线、户线和库线三种传统环卫的收运线路，其中，“路线”是指道路清扫，包括市政道路和水面（主要在南方地区）；“户线”是指小区及部分单位生活垃圾的收集清运；“库线”是指产生特殊运营单位的垃圾，如医疗垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等，由处置单位直接负责收运或向社会类运输单位进行购买的一种收运方式。传统环卫当中，“路线”和“户线”是主要类型，且其服务内容在不断横向外延拓展中，如前者在某些项目中增加了管道疏通、公厕保洁、景观亮化、路等维护、市政绿化等内容；后者增加了垃圾分类、再生资源利用等内容。在环卫链上的内容创新、模式创新，是环卫PPP项目设计及有效落地的重点。

图2 E20环卫链之“路线”和“户线”

二、环卫市场化值得关注的几个关键点

E20研究发现分析，环卫市场化的实践起步于上个世纪80年代中期，北京、上海、深圳等地率先进行了一些探索。2003年以后，不少东部沿海城市纷纷推动环卫市场化，部分城市甚至实现城区环卫全面市场化。特别是2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，各地环卫市场化力度明显增强。而自2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，各地环卫PPP项目数量明显增多，甚至有地方政府明确要求将以往采取政府购买服务的环卫项目转变为PPP模式。财政部PPP综合信息平台中，已有50多个环卫PPP项目（含清扫、收运）入库。根据E20的测算，环卫存在2000亿元的市场空间。

图3 2020年环卫市场空间：2000亿元

E20在2017年发布《环卫市场化报告——从政府购买服务到PPP》曾指出，环卫市场化已从过去以政府购买服务为主向以PPP模式为主转变，且市场开始从大中城市向区县城市下沉，垃圾分类和厨余垃圾等细分领域PPP机会也不容忽视。从实操角度来看，环卫企业应聚焦区县市场，尽快“跑马圈地”，做大市场份额；创新参与方式，积极参与PPP项目，做强环卫业务链；同时，主动整合行业资源，寻找兼并重组机会，争取在竞争中成为环卫领域的“领跑者”。

但根据E20的跟踪研究及会员企业走访发现，环卫市场化还面临一些关键问题亟待解决。

（一）购买服务合规性问题

从目前大多数环卫市场化项目来看，政府购买服务是主要模式。甚至有环卫企业明确表示，和PPP模式相比，更倾向于政府购买服务。但从实操的层面而言，实际上这类项目中包括对环卫设备方面的要求，甚至少数还包括垃圾中转站或公共厕所的投资、建设、运营管理任务。而《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)明确规定：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。”因此，如果包括环卫设备、环卫设施及建筑工程的环卫项目，采取政府购买服务方式可能和87号文相冲突，企业方利益安全性有可能有合规性风险。

此外，我们注意到，不少环卫政府购买服务合同/协议长于3年，少数甚至达到10年。根据E20的数据统计，环卫项目中，合作期限在1-3年的项目数量占比为76%，长于10年的占11%，3-10年的占13%。但从87号文所规定的“政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排”以及《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）规定的“中期财政规划按照三年滚动方式编制”，政府购买服务项目合作期在3年内更符合政策要求。因此，长于3年的环卫政府采购服务，其合规性及有效性也存疑。

（二）各类主体竞争加剧的局面

编辑：赵凡