时间： 2024-04-10 10:16
来源： 央视中国之声
作者： 薛涛
目前，在地方融资资源受限的情况下，容易出现新设行政许可或以虚拟的特许经营“权”模式来借道违规融资。所以在第四条中强调不新设行政许可，在第三条之不涉及产权转让（避免特许经营虚拟化）不可以实施特许经营。
特许经营模式的本质，就应该聚焦使用者付费类，修订版及时补充了使用者付费的两种类型之一的政府代收费的穿透型认定（第六条）。并在第十九条“将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准。”考虑到当下即便是特许经营在基础设施建设融资过度的大背景下，也存在着过度建设和带来隐债的风险，为进一步约束，在第二十二条中提到政府付费“只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本”。暗含建设成本的回收，需要从最终使用者支付的价格中来得到支撑。可见此处需要深入理解的是，落实公共服务对应的价格体系，是未来的重要趋势，也是最终缓解地方政府收支矛盾，和保证特许经营运营健康发展的重要支撑点。
融资配套制度始终是特许经营的关键支持手段，修订版中为多年来特许经营所推进的金融创新做了确认：在二十七条及二十八条将探索预期收益的质押贷款变成了支持，并鼓励支持符合条件的REITs，鼓励险资进入，新的金融探索还在继续深化中。这些手段都很精准的适配特许经营，并且总体避免了前述的隐债风险。
二、划清政府与市场边界，建立稳定、清晰、公平的政企合作模式
新质生产力解读中强调的发展新型生产力相关的深化改革的一部分——高标准的市场体系和要素流动，就需要政府和市场的边界清晰，制度明确，行为可预期。这对发挥市场和企业的活力至关重要。其实，PPP市场化改革的初衷也与此相一致。近年来，国家在中国特色社会主义的相关制度建设中取得了不少进展。本修订版一方面跟进了其他相关文件的进展，也在PPP的相关领域对此做出了贡献。
比如，修订版第四条中比征求意见稿多出的一条，非常值得关注：“禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争。”第五条的合理分配风险的描述；包括第五十四条，合理区分了行政复议诉讼（对行政管理）和仲裁民事诉讼（对等主体之间）。尤其在第五十六条到五十九条，大幅增加对地方政府越矩行为的约束，并且都有其它已发布的相关政策法规与之配套。这方面还包括第六十三条里新增的对投诉流程的安排。信息公开是保障一项制度得到良好运行的重要举措，文中对此也有强调公开竞争的要求，有二十二条对政府公开代收使用者付费的收支明细的要求，和四十七条里依托全国投资项目在线审批监管平台对外“及时”公开的要求。
三、明确各方职责分工
一项管理制度要与经济社会以及行业发展需求相适配，既要划清政府和市场的边界，也需厘清政府各工作部门管理责权。修订版强调了发改委的牵头推进职责、地方政府的主体责任，明确了行业主管部门在国家发改委牵头协调下依法开展相关工作的职责，以及财政部门的预算管理和财经监管职责。同时，《管理办法》理清了特许经营项目固定资产投资管理程序，也即特许经营方案审批以及项目审批、核准、备案程序由谁审批、如何审查等基本建设程序问题。
此外，正如前文所述，未来基于使用者付费的特许经营，价格将是保障特许经营项目稳定性和发展的十分重要的因素。文件也明确了价格测算应征求发改系统的地方价格主管部门的意见和符合价格政策（第十九条、二十三条）。
四、提质增效，释放活力，培养新质生产力
培养新质生产力的学习报告中提到，要打通束缚新质生产力的卡点堵点，发挥科技创新的作用，培养高科技、高效能、高质量的特征，对于传统产业要改造提升，对新兴产业要培育壮大。对于特许经营的应用领域，前者为主，后者也有紧密相关的部分。
要达到上述目标，必然要激发民营投资的积极参与，因为他们更敢于承担不确定性的风险，和探索各种创新的模式。
于此角度，特别重要的是修订版的第三十四条：“特许经营者在保障项目质量和产品服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。”在PPP的第三阶段出现了特许经营项目的付费从“承包制”内涵回到“报销制”的倾向，需要深入领会本条款的含义，和以激励相容为内核的市场化的核心目标，进而实现激发民间投资积极性的政策目的。
实现上述目的，除了技术创新，商业模式创新也是PPP中提升效率实现共赢的重要途径，由此就需要更多的开发受益者付费的新模式，并通过模式创新或技术创新找到增量收益。第二十二条提到的获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益就是其中一个重要的突破方向。
提升效率是PPP的首要目的，特许经营管理办法两版的第一条都有明示：“ 为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率”的要求。而在新版中，这个首要目标得到了充分的强调，包括第四条“政府鼓励并支持特许经营者提升效率、降低成本，增进社会公众福祉”，第十一条再次强调“特许经营项目提出的主要目的，应当为发挥社会资本在经营管理、技术创新等方面的优势，促进民间投资，提高公共产品和公共服务的质量效率。”
总之，新质生产力在传统的市政公共服务领域的培育和发展，不但需要该领域发挥技术升级和信息智能技术、绿色技术的作用，更需要更高质量的市场机制，用更高水平的特许经营管理来激发市场主体的新动能，修订版的特许经营管理办法为PPP的第四阶段的健康发展奠定了坚实的基础。
执笔：E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长 薛涛
编辑： 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，沈阳工业大学环境与化学工程学院兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，住房和城乡建设部城镇水体污染治理工程技术应用中心村镇水生态环境治理领域专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、天津创业环保、碧水源、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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