时间： 2024-04-11 16:14
来源： 南方都市报
作者： 陈秋圆
管理新规还规定了特许经营的可行性论证的办法，第十三条指出，实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。第十四条对可行性论证有比较充分的解释。
如何解决民企入场难?
公开招标，将特许经营最长期限延长到40年
值得注意的是，此次管理新规对标PPP新机制，着力解决特许经营领域近年来暴露出的民间投资被“挤出”、价格调整机制难以实施、政府履约监管不足等问题。
针对民企入场难，管理新规将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险作为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民营企业支持力度。
管理新规还将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目。
“特许经营放开准入、公开招标、避免挤出民间资本，这些针对性的措施，都是希望有经验有实力的民营企业能多参与基础设施的建设运营。”天津财经大学财税与公共管理学院副院长、教授李伟对南都记者表示，延长特许经营期限至40年(此前是30年)，这也是为了吸引社会资本进入，经营周期越长，社会资本收益预期越稳越多。
李伟认为，去年中央经济工作会议提出实施政府和社会资本合作新机制，地方PPP入库项目叫停近一年后重新启动，其释放的信号很明显：民营企业的活力和创新力得到重视，其自身也有投资意愿和投资能力，新型基础设施纳入PPP模式，缓解财政短期支出压力的同时也为社会资本找到很好的投资渠道。这也是深化重点领域改革，促进民营企业发展壮大，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面落实的一批举措之一。
这个改革背后有着现实的考虑。吴有红谈及，上一轮PPP推进中，国有企业尤其是施工类央企凭借施工资质和业绩、融资等优势获得更多的竞争机会，而民营企业参与意愿和参与度大幅下降。修订后的管理办法将PPP新机制“优先选择民营企业参与”的政策要求落到实处。此外，还细化了相应的法律责任条款，规定“在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争，对不同所有制经营主体实行歧视待遇的”，公职人员将承担相应法律责任。
如何保障民企收益?
配套融资支持举措，“按效收费”调整价格
投资规模大、回报周期长、收益微利的公益性项目，民企为何参与其中?如果因为通胀等因素收益不达预期，这方面怎么规定?
对此，李伟认为，管理新规一方面着力解决民企入场难的问题，另一方面提出，国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。特许经营项目可以依法合规利用预期收益质押贷款，将项目相关收益作为还款来源。鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持。当然，特许经营项目融资不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务。此外，积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)。
“融资配套制度始终是特许经营的关键支持手段，修订版中为多年来特许经营所推进的金融创新做了确认。”E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛认为，上述措施中，将探索预期收益的质押贷款变成了支持，并鼓励支持符合条件的REITs，鼓励险资进入，新的金融探索还在继续深化中。这些手段都很精准的适配特许经营，并且总体避免了前述的隐债风险。
“在特许经营模式下，民企是能获得一定盈利空间的。”李伟举例说，除了用户收费外，建筑类民企参与地铁特许经营，可获得周边土地增值收益;收费公路和桥梁，民企参与广告投放等商业化运作平台，也可形成项目补充收入等。此外，民企进入特许经营领域，也能体现企业家的社会责任，有助于提升企业形象等。
至于收益达不到预期的问题，李伟指出，管理新规提出了绩效评价，建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格进行调整的机制。“‘按效付费’原则这次也体现出来了，这一点很重要。进入运营阶段经济效益和社会效益有没有达到之前的预期，得靠绩效评价结果说话，再根据评价结果决定政府是否补偿或者怎么补偿。”李伟说，不使用财政资金直接补偿企业，可在合同里说明延长收费期限、提价听证等支持方式，也可以在合同里预先设计触发再谈判的条款。
管理新规进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务。吴有红指出，“特许经营项目投资回报机制基于使用者付费，价格机制是核心变量，收费渠道和方式是否明确、能否实质落地非常影响社会资本投资信心。”薛涛认为，落实公共服务对应的价格体系，是未来的重要趋势，也是最终缓解地方政府收支矛盾，和保证特许经营运营健康发展的重要支撑点。
此外，管理新规着力解决政府履约诚信低的问题。完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。完善信息公开制度，明确政府应当将有关项目信息、履约情况向社会公开，接受社会监督。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，沈阳工业大学环境与化学工程学院兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，住房和城乡建设部城镇水体污染治理工程技术应用中心村镇水生态环境治理领域专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、天津创业环保、碧水源、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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