时间： 2017-06-12 14:59
来源： 经观要闻
作者： 杜涛
财政部对地方政府的违规举债，盯得更紧了。
一家金融机构部门负责人刘经理的业务显然受到了财政部对地方政府违规举债严加管理的影响，50号文以及87号文的出现使得最近的他现在面临着两个情况，一个是地方政府要求撤回当初发给他的担保函，另一个便是融资平台来融资，如何设计的问题。
在E20研究院执行院长薛涛看来，财政部推出87号后，市场反应不一。“87号文其实对地方政府违规利用“政府购买服务”程序来融资进行规范，可谓稳准狠，再加上之前的50号文，对地方政府来说是乌云压顶。”薛涛说。
薛涛所指的87号文和50号文分别是指《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》与《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。
一位地方财政人士告诉经济观察报记者，87号文件明确了对购买服务本质要求的回购，尤其是强调了对于货物、建设工程、储备土地前期开发、融资行为的限制，严禁违法违规融资;杜绝违法违规举债融资，以及之前剥离融资平台公司政府融资职能的要求，其目的在于防范地方政府债务风险、及随之可能带来的社会整体财政金融风险，从去年的中央经济工作会议到今年的全国两会，金融风险防范被提到越来越重要的位置。也可抑制政府的GDP冲动，避免低效投资、进而优化市场的价格发现和资源配置等作用。
购买服务中对建设工程、融资行为等的限制、包括之前对于BT模式(建设—移交)的限制，在于这些模式过于强调建设内容和融资功能，为地方政府创造了扩张投资、规避限制的方便之门，但债务风险过高。
“在此背景下，PPP的规范运作将更受重视。但87号文之所以如此受重视，很重要的一个背景是今年以来数个省市因为违法违规举债受到了追责，因此50号文和87号文的出台，将对原来心存侥幸的地方政府、金融机构和其他企业等带来压力。规范PPP虽然限制较多，但一方面有助于提高项目质量，另一方面更重要的是可以约束和规范政府行为、避免后期违规追责，因此可以预见PPP的规范运作将更受重视。”上述地方财政人士对经济观察报表示，50号文和87号文都对变相举债融资的金融产品和工具提出了限制，那么后续是否将就目前种类繁多、总量庞大的政府投资基金进行规范和清理呢?同时，无论是BT或是购买服务中的建设工程，都仅强调融资、建设，而忽略了基于绩效的运营付费，后续是否很快就要迎来对不规范的PPP清理?尤其目前流行的那种比例极高、数额确定的可用性付费是否恰当?
经济观察报获悉，相关主管部门对地方政府融资将会继续开前门堵后门，比如将发行收费公路债，规范产业基金、引导基金的违规行为等。财政部几乎是对着地方政府违规举债的全链条处理，不仅处理了与地方政府违规举债的地方政府、金融机构，还处理了相关律所等机构。
影响
刘经理是一家金融机构的部门负责人，这么多年来一直做与地方政府融资相关的业务。50号文以及87号文的出现使得他现在面临着两个问题。
“近几天有地方政府要求撤回担保函，主要内容就是按照财政部50号文件要求，全面规范政府融资行为，地方政府也为了给金融机构减轻违规融资责任，要求撤回当地人民政府和相关部门出具的担保函等相关函件。”张经理告诉经济观察报，他手里的担保函是一个平台公司的项目贷款，用于园区建设。
遭遇撤回担保函对于刘经理来说并不是第一次，在去年的贵州担保函事件中，他已经遭遇过一次。
2016年10月12日，贵州省多个地方财政局撤销担保函的文件发出，这些文件申明融资承诺函作废并限时收回，涉及安顺市、正安县以及遵义市等。
刘经理告诉经济观察报记者，在去年的贵州遵义几起担保函撤会之后，发生的要求撤会担保函的很少，而且有些也担保函没真正撤回。
“从发来文件看，其他几家大型银行等金融机构已经将担保函寄回，也就只能寄回了，实际上这张担保函也没意义了。”刘经理告诉经济观察，一般情况下通过融资平台或者产业基金来融钱，无论是平台融资还是产业基金融资，都会出具一个类似担保函的，还有基金的推出方式，一般都是政府购买服务，因为政府购买服务可以绑定政府信用。
43号文之前，地方政府主要靠平台贷款，43号文之后，政府和融资平台脱钩，出担保函之类，可以出具函件，不算政府债务，现在就算是在50号文、87号文的高压下，依然有平台公司来合作，因为地方政府要发展，现在项目比较多，更重要的是财政部门与发展部门推出的替代品PPP的落地实在太慢。
未来可能会做的就是在没有政府增信的情况下做产业基金的，设计为两家平台，一个平台劣后，金融机构优先，另一家平台公司回购优先。
“优先与劣后的关系，比如产业基金10亿元，投了10个项目，其中8亿元是金融机构，2亿元是政府投资，在项目亏损的情况下，优先亏损政府投资的那两亿元。并且现在退出方式由政府购买服务变成了平台公司行为，利率也会发生变化，以前地级市产业基金5年期以上，每年利息6.5%，现在年利息7-7.5%都不银行都太好操作。”刘经理告诉经济观察报，财政部现在逼迫地方政府和平台完全脱钩。目前，传统的基金业务和平台贷款业务都在观望，看其他金融机构怎么操作，没有政府信用了，还要做这类业务的话，风险大，平台公司主要靠借新还旧。
刘经理认为，平台公司融资具有短融长投的特点，所投的基础设施建设项目回报率和回收期不能完全覆盖资金成本和期限，是类资金池的性质，短期内还款主要靠借新还旧。平台公司积累了大量债务，且资质好的平台都在发债，这些存量债务都是定时炸弹，处理不好，容易引起公众问题。
在50号文和87号文压力下，地方政府会逐一撤函。但是对金融机构来说，本来就对这类没纳入预算的担保函之类的函件持可有可无的态度，但是新增贷款变得困难，如果继续做平台贷款，风控标准会从紧，比如会严格监督确保资金每笔都专款专用、放弃中小平台而把资金集中到2A、2A+甚至3A平台公司的身上。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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