时间： 2017-07-18 17:39
来源： 经济观察报
作者： 杜涛
近日，财政部、住建部、农业部、环保部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(以下简称通知)。
PPP即政府与社会资本合作，在十八届三中全会之后成为政府力推的改革与投资模式，经历三年多的发展，财政部的PPP项目库数据显示，截至2017年7月18日，入库项目13132个，项目金额达到16万亿。
通知要求，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式。
大岳咨询总经理金永祥认为新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，有序推进存量项目转型为PPP模式。未有效落实全面实施PPP模式政策的项目原则上不予安排预算支出。意味着污水和垃圾处理等环境保护项目将为社会资本提供大量机会。环境项目不同于市政和交通项目，民营资本一直在这一领域占有优势，该政策出台将增大民资在PPP中的市场份额。
“该通知意味着推进PPP的大方向不会改变，已经成为公共产品和公共服务供给的新常态。无论是地方政府，还是社会资本方或第三方，只有抓住这个机会才能发展。这次是污水垃圾，接下来其他行业推进PPP条件成熟了也会全面推进。”金永祥对经济观察网表示。
全面强制
通知要求在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利，有效实施绩效考核和按效付费，通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。以因地制宜为基础，加大引导支持力度，强化按效付费机制，政府和社会资本双方按照市场机制原则协商确定PPP模式实现方式。以规范操作为抓手，严格执行财政PPP工作制度规范体系，防止变相举借政府债务，防范财政金融风险，深入推进相关领域内PPP改革。
对此，E20研究院执行院长薛涛认为，此次污水、垃圾处理项目强制PPP，在市场化大方向没问题，收杠杆和约束地方债务也是明确的方向。本文中的污水垃圾都是运营类资产不在被约束之列。
金永祥认为污水和垃圾处理是转型城镇化的基本组成部分，加强这一领域的建设有利于完成十八大确定的战略任务。同时，污水和垃圾处理是我国推进PPP工作较早的领域，已经取得了明显效果，由于采用PPP模式污水处理成本下降了50%以上，不仅解决了环境问题，而且推动了中国环保产业的发展。在污水和垃圾处理领域全面实施PPP完全有条件取得成功。
强调规范
在此次要求强制推行PPP模式的同时要求规范，金永祥认为，在PPP操作方面，通知强点规范操作，就近年来PPP推进过程中出现的各种问题提出了明确要求。结合金融工作会议的精神，以融资为目的伪PPP将受到限制。这对地方政府运作PPP的能力提出了更高要求，能力强、经验多、专业化、团队稳定的咨询公司将更为容易获得地方政府信赖。
通知强调，对收集、转运、处理和处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体。这从行业管理角度提出了新的要求，相应地未来环保PPP项目将规模更大、系统性更强、责任也更清晰，传统的地方国有企业将进一步，从有关环节中退出。
薛涛认为，对于PPP中政府兜底的“担保”行为予以明确禁止，但是特许经营的保底量之单体BOT(建设-运营-移交)模式并不属于这种情况，应该说本次全面推进的污水垃圾项目总体属于“运营”属性较强的优质资产，相对容易发挥PPP提高绩效的作用，也是环保民生必要性很强的领域，在实际项目中看到造成政府隐形负债的情况并不严重。
并且现在厂网一体化在污水领域实际项目模式摸索上还有很多难题，薛涛告诉记者，现在并不能实现厂网一体化实现区域实际减排的目的(但是要做到真正的一体化项目又缺乏很多配套政策和实践的支撑)，这方面还需要认真摸索。农村环境、垃圾分类等新领域的ppp绩效管理难度高，成熟模式有待时间考验，在全面推进中需要一步一回头，避免高调起步一地鸡毛。
薛涛认为，文中提到“着力推动市场资源依据市场规则、市场价格和市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”市场价格中该领域的主要支撑---环境公共服务价格改革滞后，配合当前中央政府各方面的环保要求的提高，自然导致政府支出负担的增加是需要高度关注的问题。
“这类环保项目均属于“政府参与”，原有地方所属专业平台公司公共服务费用支付通道进一步受阻，存量项目延续支付惯例尚可维持，新增项目如何安排看文件要全面切换。”薛涛告诉经济观察网记者。
来源：经济观察网
作者： 杜涛
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薛涛：7点解读四部委全面推行污水垃圾PPP
昨天（7月17日）金融会议，一行三会，今天PPP模式吹起号角，到底收还是放？
市场化大方向没问题，收杠杆和约束地方债务也是明确的方向。本文中的污水垃圾都是运营类资产不在被约束之列。但是PPP的PFI类非运营类，如果不是政治正确的中央严格要求的，属于非必要“高档装修”的，也有造成地方负债高企的风险，因此却要谨慎。
其次，对于ppp中政府兜底的“担保”行为予以明确禁止，但是特许经营的保底量之单体bot模式并不属于这种情况，应该说本次全面推进的污水垃圾项目总体属于“运营”属性较强的优质资产，相对容易发挥ppp提高绩效的作用，也是环保民生必要性很强的领域，在实际项目中看到造成政府隐形负债的情况并不严重。
第三、厂网一体化在污水领域实际项目模式摸索上还有很多难题，目前项目上本质属于管网拉长bto加厂bot模式，并不能实现厂网一体化实现区域实际减排的目的（但是要做到真正的一体化项目又缺乏很多配套政策和实践的支撑），这方面还需要认真摸索。
编辑： 张伟
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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