全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境保护法》实施情况的报告

法律第四章对防治污染和其他公害作出规定，针对废气、废水、废渣、农业面源污染、生活垃圾等污染防治规定了具体措施。全国主要污染物排放总量仍处高位，部分地区环境问题较为突出。2021年，全国有35.7%的城市空气质量尚未达标，一些行业和地区挥发性有机物污染治理不到位。2022年上半年，全国地级以上城市臭氧平均浓度同比上升4.3%。法律第51条要求统筹城乡建设污水处理设施及配套管网。城市污水处理设施运行和管网建设滞后是水污染治理的突出短板，一些地方污水收集能力不足、处理设施运行不稳定、污泥处理不规范等问题较为突出。2021年全国地下水Ⅴ类比例达到21.6%，部分重点湖泊富营养化，近岸海域劣四类海域面积比例占9.6%。第二次全国污染源普查结果显示，农业源化学需氧量、总氮、总磷占比较高，农业源已经成为影响水体质量的重要因素之一。农村生活污水治理率较低，部分地区化肥农药科学合理施用水平和畜禽养殖污染防治水平有待提高。有的地块土壤污染风险管控不到位，多数县城生活垃圾处理以填埋为主，垃圾焚烧比率有待提高。部分垃圾填埋场运行不规范，渗滤液处理不到位。一些地区生活垃圾分类收集和运输设施不足，厨余垃圾处理产品出路不畅。新污染物治理仍是薄弱环节。生态环保投入以财政为主，污染者付费机制尚不完善，社会资本参与不足，不少地方城市基础设施建设运营存在资金缺口。科技支撑能力需进一步加强。检查发现，生态环保科技支撑、成果转化和推广应用机制不完善，土壤污染防治、固废综合利用、新污染物治理等领域技术支撑不足。

(四)生态保护和修复亟待加强

生态保护红线监管力度需进一步加大。部分国家级自然保护区内存在工矿、旅游、养殖、房地产等违规项目，个别地方为了给开发让路，频繁调整自然保护区范围。生态系统受损退化问题不容忽视。一些地方在开发利用自然资源时没有依法制定和实施有关生态保护和恢复治理方案，个别地区生态遭到破坏、局部区域生态退化。第二轮中央生态环保督察公布的生态破坏典型案例中，近半数与矿山违法违规开采有关。不少地方反映，历史遗留的尾矿库闭库治理和生态修复工作滞后，环境风险较高。生态系统质量和稳定性有待提升。我国沙化土地面积达1.7亿公顷，还有140多万平方公里水土流失面积亟需治理，草原中度和重度退化面积占1/3以上，部分地区草原生物灾害较为突出。不少地方反映，生态保护补偿机制不健全，科学化、规范化有待进一步加强，市场化补偿机制需加快推进。

(五)生态环保执法监管有待强化

检查发现，有的基层执法部门动真碰硬不够，对存在的环境问题查处不到位，一定程度上存在“该硬不硬、该严不严、该重不重”等问题，对篡改伪造监测数据、环评弄虚作假、危险废物跨省转移、私设暗管偷排等严重违法犯罪行为的执法查处力度还需进一步加大。地方普遍反映，生态环保机构执法垂直管理改革后，县级生态环境主管部门调整为市局派出分局，不再作为县级政府组成部门，执法效能不足。基层执法力量和经费保障不够等问题较为普遍，执法队伍能力建设与监管实际需求矛盾突出，难以满足工作需要。

生态环境执法协调联动还有不足。评估发现，生态环境综合执法改革涉及15部法律、22件行政法规、33件部门规章，共计248项行政执法事项，部门间职权划分不够清晰，有规定重复且不一致的情况。行政执法和刑事司法衔接有待进一步加强。有的地方反映，行政部门、法院、检察、公安协同配合不足，对相关法律法规的理解和认定标准不统一，存在有案不移、有案难移、以罚代刑等现象，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节。刑事司法和环境损害赔偿衔接不够，司法机关办案费用难以追偿。

(六)生态环保法治体系有待进一步完善

环境保护法修订实施已经8年，部分规定难以适应新时代生态文明法治建设的新任务新要求，需要与时俱进加以完善。自然生态保护和修复法律制度有待完善，区域生态环境立法有待加强。生态环境监测条例、生态保护补偿条例亟待出台，新污染物治理缺乏相应标准。地方反映，河湖总磷管理衔接不够，难以满足治理需要。碳排放、环评等领域第三方机构弄虚作假犯罪“入刑”标准还需进一步明确。检查发现，部分地方法规与上位法衔接不够，不少地方环境保护条例及水、土壤、固体废物污染防治条例尚未制定或没有及时修改，个别地方政府规章存在“放水”行为。一些地方普法宣传的广度和深度不够，公众参与和监督作用尚未充分发挥。

执法检查组经过认真研究认为，造成这些问题的主要原因有：一是有些地方对生态优先、绿色发展理念理解不透，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的内生动力不强。在污染防治攻坚战取得一定成效后，面对经济下行压力增大的形势，部分地区对生态环保的重视程度有所减弱、保护意愿有所下降、行动要求有所放松、投入力度有所减小。二是生态环境保护法治意识需进一步提高。一些部门和地方不知法、不守法、不依法的问题依然存在，对贯彻实施环境保护法的重要性认识不足，对法律职责定位不够清楚，对法律制度学习掌握不够全面，依法办事自觉性不强，运用法律解决问题的办法不多。三是生态环境结构性矛盾仍然突出。我国处于工业化、城镇化深入发展阶段，能源结构尚未根本改变，重化工、钢铁、煤炭、水泥等传统产业所占比重依然较高，生态环境保护结构性压力较大，推动形成绿色低碳生产生活方式任重道远。

四、意见和建议

保护环境是基本国策。环境保护法是生态环保领域起统领作用的基础性、综合性法律，确立了生态文明建设必须遵循的基本理念、基本原则、基本制度，要全面有效实施环境保护法，在法治轨道上保护生态环境，推动绿色低碳发展，建设人与自然和谐共生的现代化。

(一)深入学习贯彻习近平生态文明思想，扎实推进绿色低碳发展

要坚持把习近平生态文明思想作为贯彻实施环境保护法的根本遵循，全面有效贯彻落实生态环境保护法律制度，以法治思维、法治方式推动和保障习近平生态文明思想贯彻落实。要完整、准确、全面贯彻新发展理念，牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念，把经济社会发展与环境保护相协调作为贯彻实施环境保护法律的重要原则，将生态环境保护融入经济社会发展全局，强化环境保护规划同各类发展规划相衔接，加快形成绿色发展方式和生活方式。要始终保持加强生态文明建设战略定力，认真落实法律各项规定，建立科学合理的考核评价体系，严格考核问责，加快完善生态环境保护规划体系，加大财政投入力度，以生态环境高水平保护推动经济高质量发展。

编辑：赵凡