“毒地”幽灵与工业革命

在国际环境和城市规划领域，“毒地”有一个专业名词——“棕地”。近年来，随着城市化进程的加速，亚洲和拉丁美洲国家也越来越多需要开发大量“棕地”用于建设，“棕地”改造涉及的环境和健康风险，也成为新兴工业化国家所面临的最严重的问题之一。

美国超级基金项目至今也已有40多年的历史，已逐渐发展出一套完整有效的工作程序和方法，多个被污染场地得到修复并再利用。在严格遵循评估和修复流程的同时，还使得该计划朝着更加快速、更加公平有效的方向发展。

自工业革命肇始，人类社会一直试图实现经济的持续发展，事实也正如此，工业化让人类社会达到了史无前例的发展速度，而同时，工业化给人类造成的生态挑战也史无前例。

大型化工厂、钢铁厂停工废弃或搬迁，可能留下大片“毒地”（被化学品等污染过的土地），危害环境和人们的健康。“毒地”问题曾困扰很多国家，也曾造成多次严重的环境污染伤害事件，比如美国Love运河事件、英国的Loscoe事件、荷兰的Lek-kerker事件，都是工业化的副产品。

在国际环境和城市规划领域，“毒地”有一个专业名词——“棕地”（brownfield），它最早出现在英国的规划文献中，是绿地（greenfield）对应的规划术语，而对其正式界定却是在美国1980年颁布的《环境反应、赔偿与责任综合法》（也称超级基金法，Superfund Act）中，该法案定义“棕地”为“废弃及未充分利用的工业用地，或是已知或疑为受到污染的用地”。

从全球范围看，随着一次次“毒地”环境事件的曝光和民间环境意识的增强，很多发达国家意识到了“棕地”治理的重要性，并通过立法、土地修法等努力使“棕地”成为无污染、可供再次利用的土地。近年来，随着城市化进程的加速，亚洲和拉丁美洲国家也越来越多需要开发大量“棕地”用于建设，“棕地”改造涉及的环境和健康风险，也成为新兴工业化国家所面临的最严重的问题之一。

01工业革命的副产品

爱德华·摩根·福斯特（EM Forster）的小说《机器停转》（The Machine Stops）出版于1909年，这是西方反乌托邦小说的典范，作者所描绘的未来世界在过去一百多年中逐渐成为现实：那是一个机器的世界，人类耗竭了自然资源，自然成为一种有害的想象。福斯特认为，工业城市的现状对于城市居民及其后代都极为有害，因为居民们长期暴露在有害的环境中。

有毒环境与无营养的食物、反技术是反乌托邦小说中常见的描写。另一位著名的文学家玛格丽特·阿特伍德在其小说《羚羊与秧鸡》中也对技术统治和人被奴役这一主题进行了很好的阐释。阿特伍德向读者展现了一个反乌托邦的典型图景：整个社会呈无政府状态，世界被生物科技公司所掌控，社会被分为环境肮脏的“棕色地带”与表面洁净却封闭的大院。

《羚羊与秧鸡》[加拿大] 玛格丽特·阿特伍德 /著韦清琦 袁霞 /译 译林出版社2004年

批评家们认为，不同形式的反乌托邦文学中，自然总是走向两端，要么是孤立一隅、处于原生状态的飞地，要么是被人为干预、被生物学毒物污染后伤痕累累且无法修复的畸形自然。后者就是城市环境的典型样态：“棕色地带”。（参见《环境伦理学的法学批判：对中国环境法学研究路径的思考》一书）

文学家们较早关注到了“棕地”，而在城市规划和土地再利用领域，直到1970年代以后，才摆上决策者和城市规划者的桌面。

无疑，工业革命使人类社会飞速发展，极大推动了消费主义和城市化进程。20世纪初，美国的煤炭和钢铁产量都超过了英国，芝加哥、匹兹堡、克利夫兰和圣路易斯等一批内陆工业城市崛起，一座座大型工厂拔地而起，城市经济蓬勃发展。

但环境问题也随之而来，以“钢铁之城”匹兹堡为例，1912年，梅隆研究所（Mellon Institute）测量了匹兹堡不同地区的烟灰沉降情况，结果显示：一些地区每年每平方英里沉降量约为2000吨。1912年，总共有42638吨烟灰笼罩着这座城市。（见大卫·斯特拉德林的《烟囱与进步人士：美国的环境保护主义者、工程师和空气污染》）

煤炭、钢铁等重工业的环境问题影响深远。1960年代，第三次工业革命来临，美国等发达国家的产业结构发生巨大变化，服务业和高科技产业成为新的支柱，制造业开始衰落，民众环境意识觉醒，高污染的工厂不得不关闭或搬迁，这些工厂遗留下了不同程度的环境隐患。美国会计总署1987年曾估算，全美约有42.5万个含潜在有害废物的工厂地点。这些“棕地”成为城市发展潜在的生态风险，犹如一颗颗“炸弹”，随时可能引爆。

鲁尔工业区是德国重工业时代留下来的最重要的“棕地”，它位于德国西部，面积4434平方公里，从19世纪中叶开始，这里就成为煤炭、钢铁和机械等工业的制造中心。第二次世界大战后，欧洲重建和经济振兴带动了鲁尔区再度繁荣，成为欧洲乃至全球最大的工业基地。直到1960年代，新一轮产业革命来临，煤矿关闭，冶炼厂停产，百年不衰的鲁尔区陷入低谷，留下了大约8000公顷的“棕地”。

在工业革命的发源地英国，官方统计重工业留下的污染场地约为10万个。英国30%以上的加油站以及几乎所有的化工厂、炼油厂和化学物质存放点均存在严重污染。英国最著名的“棕地”是第二大城市伯明翰的黑乡（Black Country）。该地区拥有丰富的煤矿、铁矿和石灰石，17世纪时，这里首先用焦炭代替木材熔铸出了钢铁，因此被称为工业革命的发源地。到1870年时，这里矿坑密布，遍地冶铁炉，是英国工业化程度最高的地区之一。再到1960年代，这里的采矿业和冶金业也发生了崩塌，成为英国最大的“棕地”之一。

从全球范围看，“棕地”集中出现在发达国家的时间点基本一致——即1960年代，这也符合全球产业发展和制造业转型的时间脉络。“棕地”出现给各国经济社会和生态环境带来极大的负面影响，它与卫生健康、社会福利也产生了重要关联，“棕地”再开发也越来越不可回避，城市环境专家普遍认为，“棕地”再开发利用的过程，首先是一个公共卫生和生态环境问题。

但在1960年代至70年代，不论观念认知还是法律诉讼，“棕地”的危害性及其治理并未得到应有的重视。直到70年代末，随着一系列“棕地”环境污染事件爆发，各国才意识到问题的严重性，开始推进立法修复“棕地”。

02Love运河事件

纽约州立大学布法罗分校社会学教授马克·戈特迪纳(Mark Gottdiener)和威斯康星大学格林湾分校城市与区域研究室主任雷·哈奇森(Ray Hutchison)在他们合写的《新城市社会学》一书中，列举了一个美国环境史上的著名案例——Love运河事件。1980年10月1日，时任美国总统卡特宣布纽约州离尼亚加拉瀑布不远的拉夫运河社区发生了环境灾难，命令所有家庭从他们的家园撤离。

“但是这个疏散来得太迟了，以至于无法拯救许多人脱离癌症，以及挽救环境造成的其他健康问题。”两位作者不无遗憾地写道。在涉及到大都市规划和环境议题的关系时，他们提醒说，全世界许多国家在它们的国境内拥有有毒污染地点和不安全的放射性设施，它们每天损害着市民们的健康。

Love运河的历史可以上溯到1892年。当年，威廉·T·拉夫（William T.Love，Love运河即取名于他）提出开挖一条6至7英里的运河，连接尼亚加拉河的上游和下游，以形成一个280英尺落差的人工瀑布用于发电。这项工程开挖期间，美国陷入经济萧条，中断了财政支持，工程因而半途而废，仅完成了长约914米，宽18到24米，深2到4.9米，占地6.47公顷的一段河道。

《环境伦理学的法学批判: 对中国环境法学研究路径的思考》巩固 /著 法律出版社 2015年

1920年，包括废弃运河的这片土地被公开拍卖，到1953年前，它是一个城市垃圾和化学工厂废物的处理场。在运河及其附近倾倒废物的主要公司是西方石油公司的一个子公司——胡克化学公司（Hooker Chemical Corporation），另外，尼亚加拉瀑布县和美国陆军也在使用这个处理场，前者向其中倾倒城市垃圾，后者向其中倾倒可能用于化学战的物质和曼哈顿工程（美国第一个原子弹研制工程）的一部分废弃物。

1953年，胡克化学公司用泥土填平了运河，然后以1美元的价格转卖给了当地的教育委员会。在卖地契上写着这样的条款：公司对埋在此地的化学物对任何人引起的任何伤害将不负责任。当地教育委员会显然并未在意这个条款，在明知地下有污染物的情况下，在16英亩长方形土地上开发住宅，并建了一个小学，而这所小学就在运河的一角。这里很快变成了一个中产阶级社区，但购买住宅的家庭并未被告知他们的房子和学校操场的地下埋着两万多吨有害垃圾。

1000多户家庭居住的这个典型的美国社区：排列整齐的漆为白色的带游廊的房屋，围有剪裁适当的树篱或新近油漆的篱笆，一栋房子当时价值30000美元，它承载着每一个家庭的美国梦。

到1950年代末，社区出现令人作呕的气味和黑色污泥，一些儿童健康出现了问题，居民们一开始也仅仅是有些抱怨，并未引起足够重视，而政府也未采取任何措施，直到一个叫洛伊斯·玛丽·吉布斯（Lois Marie Gibbs）（以下简称洛伊斯）的家庭妇女出现。

1982年，洛伊斯在26岁时与丈夫以及两个孩子搬进这个社区101街上的新家，当年9月，大儿子迈克尔开始在位于99街的学校上学前班。这本应该是个幸福之家，但一切改变发生在迈克尔入学3个月之后。

当年12月份，迈克尔忽然出现痉挛症状，并伴有气喘，这是癫痫病的前期表现。次年2月份，孩子的白细胞数量突然下降，这是白血病的症状指标之一。起初，洛伊斯以为儿子只不过是害病而已，不久后，经一位医生的提醒和对拉夫运河的历史做了初步了解后，她相信儿子的健康状况与有毒化学物质有关。她建议学校立即关闭并把孩子转往其他学校，但学校负责人拒绝并告诉她：没有任何证据证明学校存在危险，因而也没有理由关闭学校。

这个家庭妇女被激怒了。她拿着关闭学校的请愿书挨家挨户去拜访，并发动社区居民一起参与调查。深入的调查结果令人震惊：一个又一个家庭都曾出现流产、死胎和新生儿畸形缺陷等痛苦经历，许多成年人身患多种癌症。进一步的调查也令一个丑闻曝光出来：从1942年到1953年，胡克化学公司曾把拉夫运河及附近作为化学垃圾倾倒场，总共倾倒了21800吨有毒化学垃圾。对此，胡克公司承认曾在运河里埋藏了化学物质，但美国陆军否认曾在运河里埋过废物。

内幕被曝光后，震惊了整个地区乃至全美国。居民们走上街头游行示威，要求政府进行更加详细的调查，并做出合理的解释和相应的补救措施。居民们愤怒地称：“我们要搬出去，离开这里！”

纽约州政府从1978年春开始调查居民健康和当地环境问题，在鉴定结果出来之前，州卫生部提醒居民们：“不要吃你菜园里的菜！不要去你的后院！甚至不要去你的地下室！”，仅此而已。后来的鉴定结果显示，运河及其周围有200多种化合物，其中列在美国环保局优先污染清单上的就有27种，其中至少有苯、二噁英等12种致癌物。

1978年8月2日，纽约州宣布暂时迁移孕妇和2岁以下的儿童。这项政令的根据是：整个社区有239户家庭出现了流产和先天缺陷婴儿，这些家庭都住在离运河最近的地方。随后，239户家庭优先被迁移出社区。

针对政府的迟缓行动，1978年8月，洛伊斯组织500个家庭成立了拉夫运河业主协会，协会通过组织会议、募捐、新闻发布会、会见官员、在国家电视台演讲、到国会出庭做证、赴大学做报告等形式，敦促相关部门采取措施，提供足够的资金，疏散所有居民到安全的环境中去。

直到1979年2月，纽约州才开始疏散住在外围街区的孕妇和2岁以下儿童。可这时政府的态度并不坚决，原因是疏散所需的资金巨大，全部搬迁会引起更大范围的恐慌。拉夫运河小区的居民们彻底被激怒了，他们扣留了美国环保署代表作为人质，要求白宫解决问题，并宣布这里是重灾区。

在越来越大的民意抗争和媒体谴责之下，问题终于得到了更高层面的重视。1980年5月，时任美国总统卡特颁布了健康紧急状态公告，宣布810个家庭暂时迁出该地区。当年10月，卡特总统又签署法案，永久地疏散拉夫运河地区所有家庭。不久后，卡特又颁布了一项划时代的法令，创立了“超级备用金”。这是有史以来联邦资金第一次被用于清理泄漏的化学物质和有毒垃圾场。

事情的后续也一波三折：当地居民纷纷起诉胡克化学公司，但因当时尚无相应的法律，该公司又在多年前就已将运河转让，居民诉讼失败。直到1980年代，相关法律出台，这一事件才有了法律依据，胡克化学公司和纽约州政府被认定为加害方，共同赔偿受害居民健康损失费和经济损失达30亿美元。

在整个事件过程中，洛伊斯成为最有力的推动者。美国纽约州立大学巴伐罗分校临床社会心理学课程主任默里·莱维恩曾这样评价她说：在动乱之中，她组织起一个居民协会并当选主席。在很短的时间里，她学会了藐视州长、参议员和市长，学会了同官僚、科学家、教授、律师和全国性新闻媒体打交道。洛伊斯从一个儿时曾为做读书报告而逃学的妇女，转变为尼亚加拉瀑布地区上千家庭的代言人和政治战略家。

《难逃幽灵城：震惊世界的化学污染悲剧》[美] 洛伊斯·玛丽·吉布斯 /口述 默里·莱维恩 /整理

余辉燕 王曦 姜益民 /译中国地质大学出版社1991年

而洛伊斯的努力也得到了美国总统的承认。事情结束后，她还写了一本书《难逃幽灵城：震惊世界的化学污染悲剧》，完整还原了整个事件的始末以及他们在维权过程中的种种艰辛。这位曾经的家庭妇女越来越清楚，在公众健康问题上，在事情变得难以收拾之前，政府长期以来是心不在焉的，对一些明显的信息和建议一直置若罔闻。

03超级基金法

在1976年美国国会制定《资源保护与恢复法》（RCRA）之前，美国联邦政府没有任何专门针对工业垃圾处理和有污染废弃工厂修复的专门法规。对于相关伤害案件，只有根据习惯法的妨害法发起诉讼，司法维权非常艰难，甚至难以获得法院支持。最典型的案例是1974年“俄勒冈环境质量部诉化学垃圾储存于处理公司”案，在公司明显违反州危害垃圾处理法规的情况下，法院仍拒绝承认该公司的行为构成公共妨害。

1976年，另外一部重要法律《有毒物质控制法》也在美国出台。但这部法律仍存在缺陷，该法只是对化工产品的生产和流通进行管制，并未涉及化学垃圾以及被污染场地等的处理。直到“Love运河事件”掀开了美国场地污染冰山一角。

环境史学家和城市规划专家们认为，“Love运河事件”推动了环保运动与社会运动的深入联合，也成为美国开始注重重污染区域治理的转折点。更为关键的是，这一事件使得美国在立法模式选择上逐渐由外围法调整向专门立法改变。

“Love运河事件”爆发后，《综合环境反应、赔偿与责任法》于1980年出台，这部法律成为美国依法治理棕地的最重要法律依据，棕地的清理、修复和再开发，越来越受到政府、企业和非营利组织的关注和重视，该法案对其他国家污染场地治理的影响也非常巨大。

该法案批准设立污染场地管理与修复基金——即超级基金，因此被称为“超级基金法”，授权美国环保署依法管理全国受污染场所，规定包括土地、厂房、设施在内的不动产的污染者、所有者和使用者以追溯既往的方式承担连带严格无限责任。

《新城市社会学》[美] 马克·戈特迪纳 雷·哈奇森 /著黄怡 /译上海译文出版社 2011年8月

另外，美国环保署有权责令责任人修复严重污染区域；对找不到责任人或负责人不具备修复能力的，由超级基金来支付修复费用；对尚未找到责任人的，超级基金先垫付修复费用，再由环保署追讨。基金来源非常明确，即国内生产石油和进口石油的产品税、环境税，以及财政拨款、污染责任者缴纳的修复和管理费用等。

但最初，美国“棕地”再开发计划进展得并不顺利，主要原因是“超级基金法”过于严厉，使得再开发成为高成本高风险项目，开发商对“棕地”项目缺乏兴趣。为了推动“棕地”再开发，美国1986年出台了《超级基金修订与再授权法》，免除了污染地块购买者的责任，使得开发商再开发承担的法律风险大为降低。

这是一个不断磨合调整的过程。“超级基金法”前后进行了多达7次以上的修订，经历了从无序到有序，从传统的以污染控制为导向的环境危险规制到以风险预防为导向的环境风险规制，从倚重行政理性、技术理性到注重公众参与的合作规制的嬗变过程。（参见李奇伟《城市污染场地治理法律制度研究》一书）

同时，美国在技术上对超级基金污染场地项目的工作程序作了详细的规定，在超级基金项目工作流程中，场地地籍信息和风险评价得到了重视，在摸清美国污染场地底数的基础上，结合场地评估结果实行优先修复制度，对敏感区域和重点类型场地进行优先处理。

如今，美国超级基金项目至今也已有40多年的历史，已逐渐发展出一套完整有效的工作程序和方法，多个被污染场地得到修复并再利用。在严格遵循评估和修复流程的同时，还使得该计划朝着更加快速、更加公平有效的方向发展。另外，“棕地”再开发计划不但成为土地再开发的成功范例，还发展成为一个完整成熟的产业链：涵盖了调查评估、方案设计、修复工程施工监理、设备制造、药剂研发应用等多个方面。

美国的“超级基金法”也推动了其他发达国家专门立法的进程，如1992年，德国制定出台了《联邦土壤保护法》，丹麦在1999年出台《污染场地发》，日本在2003年出台《土壤污染对策法》。

作为工业革命发源地的英国，也逐渐形成了一套基于风险管控的土壤污染防治技术体系。1970年代，以可持续发展、污染者付费和污染预防为基本原则，英国的立法指导思想转为通过制定环境标准来防治污染场地问题。1990年颁布的《环境保护立法》第2A部分是英国污染场地管理的核心法规，明确了污染场地的定义，将风险评估的思想纳入土壤污染防治。

随后，围绕风险管控的核心思想，英国环保署发布了污染场地管理规范程序，以一种遵循英国政府法律法规的方式，帮助包括土地所有者、开发商、专业咨询、政法主体、投资方等在内的所有利益方从风险评价、修复方案评估和修复策略实施三个方面，为污染场地风险管控提供规范的技术框架。

立法虽然推动了“棕地”治理，但“棕地”修复依然是个漫长的过程。具体到Love运河事件，到2004年，在付出巨额资金的代价和“超级基金法”出台24年后，这个地区的污染物清除工作才告一段落。

而从全美国来看，如果美国于2030年将目前30万个场地全部修复，需要2000亿美元，这需要30年到35年才能大抵完成，而且地下水污染在未来50年到100年内都很难达到预期修复目标。很多场地实际上由于之前调查的不确定性、水文地质条件的复杂性和技术本身问题，很难达到预计修复目标。（见杨再福编著《污染场地调查评价与修复》）

《烟囱与进步人士: 美国的环境保护主义者、工程师和空气污染 ：1881-1951》[美]  大卫·斯特拉德林 /著 裴广强 /译 社会科学文献出版社 2019年6月

消除污染危害，不但需要巨额的资金支持，还需要法律体系的进一步完善。而对于后发工业国家来说，还面临着许多新的课题。如何避免重走发达国家的一些老路，在尽可能短的时间内提高社会环境意识和公民健康保护意识、加快立法步伐，应该是当务之急。

编辑：李丹