制度建设与管理创新并举开启履约新阶段

时间：2024-01-11 11:23

来源：生态环境部

《消耗臭氧层物质管理条例》构建了我国消耗臭氧层物质管理的核心制度，其确定的全生命周期管理、配额许可等管理措施，为我国履行《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》规定的义务，实现各阶段履约目标、保护臭氧层和生态环境提供了坚实法治保障。目前，我国已累计淘汰消耗臭氧层物质生产和使用约62.8万吨，占发展中国家淘汰总量的一半以上，为全球履约贡献了中国经验和中国智慧。随着《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》对我国生效，具有温室效应的氢氟碳化物被纳入受控物质范围，我国履约实践进入了新阶段。《国务院关于修改〈消耗臭氧层物质管理条例〉的决定》（以下简称《决定》）完善了监督管理、法律责任等方面的制度，使得管理更精准、更科学、更规范。

一是调整备案管理范围，完善受控物质管理。此前，根据条例授权，国务院生态环境部门可以规定消耗臭氧层物质使用单位不需要申请领取使用配额许可证的情形，但对这类不领取许可证的单位如何管理，措施不够明确。《决定》除规定对从事消耗臭氧层物质回收、再生利用或者销毁等经营活动的单位等实施备案管理外，亦明确了国务院生态环境主管部门规定的不需要申请领取使用配额许可证的消耗臭氧层物质的使用单位应当办理备案手续，进一步完善了配额许可和备案管理体系。

二是规范生产过程中附带产生消耗臭氧层物质的行为，实现了管理全覆盖。此前，条例没有专门对生产过程中附带产生消耗臭氧层物质的行为作出规定，生态环境主管部门主要是通过规范性文件实施管理。例如，2018年，生态环境部发布《关于生产和使用消耗臭氧层物质建设项目管理有关工作的通知》，要求新建、改建、扩建生产过程中附带产生四氯化碳的建设项目，应当配套建设四氯化碳处置设施；2021年，发布《关于控制副产三氟甲烷排放的通知》，要求相关单位不得直接排放生产过程中附带产生的三氟甲烷。不同受控物质的管理文件出台时间不一，具体管理要求也有差别，且效力也弱于法律、行政法规。《决定》明确了生产过程中附带产生消耗臭氧层物质的单位应当遵守的法律义务，要求其对附带产生的消耗臭氧层物质进行无害化处置，不得直接排放，并规定了相应法律责任，解决了长期以来的管理痛点。

三是采用自动监测技术，提升了管理的科学性和准确性。受控物质末端管理的难点在于防止非法流出和使用，管理的关键在于识别和控制风险点。例如，2019年，生态环境部开展了消耗臭氧层物质专项执法行动，捣毁一家非法生产三氯一氟甲烷的窝点，并发现16家企业违法使用该物质。三氯一氟甲烷违法生产投资低、占地小、工艺简单，难以发现并查处。对此，生态环境部加强了对三氯一氟甲烷主要生产原料四氯化碳的源头管控，建设了四氯化碳生产国家监控平台。该平台主要采集并分析企业已有自动监测设备的数据，实现生产全过程监管，控制了四氯化碳的非法流出，三氯一氟甲烷的非法生产得到有效遏制。针对履约风险点，《决定》要求生产、使用消耗臭氧层物质数量较大，以及生产过程中附带产生消耗臭氧层物质数量较大的单位，应当安装自动监测设备，并规定了运行要求和相应法律责任，将四氯化碳生产国家监控平台的管理创新经验上升为法律制度，提高了对受控物质管理的科学性和精准性。

（作者系生态环境部对外合作与交流中心党委书记、主任张玉军）