蓝皮书50：环境产业推进混合所有制改革的意义和实践思路

目前，推进混合所有制经济发展成为深化经济体制改革的重要内容，作为本次改革的重点领域之一，市政公用环境行业如何引入非公资本，促进公共服务供给效率和质量的提升，成为政府、公众、企业都很关注的问题。2014年7月29日，E20 环境平台联合江苏省住建厅在南京市举办了第五十期环境战略沙龙——市政公用环境产业推进混合所有制的思考与对策，共同探讨混合所有制经济在市政公用环境行业推广的意义，以及各方的改革思考和实践。讨论主要共识形成了E20聚焦：《环境产业蓝皮书》系列之五十。

一、混合所有制的主要背景 

混合所有制经济难以给出一个非常明确的定义，有人认为是财产权分属于不同性质所有者的经济形式，也有人认为是由不同性质的资本联合、融合或参股而形成的经济成分，但大多数定义都给出了他的基本特征：投资主体非单一性、股权多元化、资本流动和重组。从政策对其内涵的描述来看，混合所有制的概念是不断发生变化和逐步完善的。 

改革开放以来出现的股份制、合作、联营等公有制实现形式和三资企业的大量出现为混合所有制内涵的初步确定提供了实践经验。十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提到“混合所有”的说法，但还仅仅是一种新的财产所有结构。 

十五大报告中首次明确“混合所有制经济”是一种所有制形式，宪法修正案确认了私营经济的合法地位，为各类资本进行股份合作、组建混合所有制企业奠定了法理基础。但此时的混合所有制仍然被认为是公有制经济的补充形式，所有新组建的混合所有制企业的控制权仍然必须由国有资本控制，民营资本在其中只能扮演参与角色。 

十六届四中全会以来，国有企业发展遇到了前所未有的困难，发展混合所有制经济成为国企改革脱困的重要手段。2003年4月国资委成立，出台了一系列国企改革的指导意见和管理规定，推动了以股份制和投资主体多元化为特征的国企改制方案，其中国有资本像重要行业和关键领域集中、引入战略投资者、完善法人治理机制、管理层持股、公开招聘高管等与混合所有制相关概念沿用至今。 

十年之后召开的十八届三中全会上，大会报告《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“完善基本经济制度”部分以较大篇幅重提发展混合所有制经济，其重点当然不在于强调十年前已经开始、目前已普遍存在的股权多元化，而在于在股权多元化的基础上，如何建立一套适应公私双方都能发挥各自优势、价值增量共享的企业管理机制。因此，我们认为本轮混合所有制改革的目的应该是在承认各类资本平等地位的基础上，依靠市场配置资源的作用，发挥各类资本的优势，实现各类资本的融合，共同推动社会主义市场经济的发展。 

首先，本轮改革的基础应当是承认各类资本的平等地位。尽管在宪法当中，国家已经承认非公资本与国有资本在市场经济体制中具有平等的权利和机会，但由于长期以来国有资本与地方政府的紧密联系，使非公资本在地方项目谈判中，面临着“玻璃门”、“旋转门”等尴尬局面。混合所有制就是通过资本的混合，形成公私一体的利益共同体，使民营资本能够获得与国有资本平等的市场地位。

其次，本轮改革强调的是市场配置资源的重要作用。之前的混合所有制发展过程中，地方政府在改革中扮演着重要角色，甚至出现了为了完成上级政府的经济规划目标，强行将国有企业和民营企业绑在一起的“拉郎配”。实际上，资本的逐利性能够驱动他向效率更高的地方主动聚集，政府在混合所有制改革当中应当扮演的是营造资本流转平台的角色，而非混合所有制的具体执行者。 

第三，混合所有制改革应当着力发挥各类资本的优势。国有企业和民营企业的结合，非常重要的是双方要明确自身的核心价值，寻找能够优势互补又彼此不能替代的混合对象。一般来说国有企业拥有以下优势：

1）资本优势：资本金充足，融资成本低；

2）信用优势：在政府眼中，国有企业的经营行为最终有政府托底，因此抗风险能力要强于私营企业；

3）人才优势：国有企业聚集了相当一批追求自我价值实现、希望为社会公众服务的优秀人才，他们的事业心和对成功的追求非常强烈。

但同时国有企业的劣势也很明显：体制机制相对僵化，目前相当数量的国企在管理模式上仍然残存着计划经济时代的行政管理色彩，相比较而言，民营资本成长与社会主义市场经济环境下，优秀的民营企业经受了更多的市场考验，企业管理模式也相对成熟。把国企资本规模大、政府信用强的“象”性和民企活力强、有拼劲的“狼“性结合起来，才能使混合所有制企业有市场竞争力，才能体现混合所有制的制度优势。 

最后，混合所有制的成功标志应当是实现多方共赢，对国企而言，引入民营资本之后，能够促进企业所有者到位，推动国有企业在制度建设和治理水平的优化，提升国有资产的运营效率，扩大国有资本的收益规模；对民企而言，与国企合作能够使自身获得公平的市场环境，资本放大效应也将加速民营经济的发展；对国家而言，混合所有制能利用各类资本的优势，推动社会主义市场经济快速健康发展。 

应该说，混合所有制改革中所涉及的股权多元化、各类资本市场地位平等、治理结构完善等内容本来就是市场经济体制的必需元素，为什么在强调了“社会主义市场经济制度”之后仍然要强势推进混合所有制？其原因在于我国的政治经济体制受计划经济的影响较深，这种公有制为主体的社会主义市场经济体制仍将长期存在，也没有可以参照的成熟的国外经验，需要在现行政治经济体制下探索市场经济的道路，即使这种探索具有很强的过渡性，仍具有很强的现实意义。本轮混合所有制改革可以看做是中央针对深化经济体制改革发起的又一次思想解放运动，验证目前高层对经济发展发展的判断是否准确。 

二、混合所有制发展的困局 

十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将发展混合所有制经济作为完善基本经济制度的重要改革方向之后，国务院提出“向民营资本开放垄断行业的竞争性业务领域”的重要指导意见，国资委也将推动混合所有制经济发展列入了2014年深化经济体制改革重点任务之中，并明确了国有资本进一步向重点领域集中、完善配套法律法规、鼓励非国有资本进入特许经营领域、防止国有资产流失等重要实施方向和一些基本原则。 

各地政府的反应也相当迅速，多数省市都根据《决定》制定了推进混合所有制的相关政策：广东省计划到2020年混合所有制企业户数比重超过80％，二级及以下竞争性国有企业基本成为混合所有制企业；四川省计划到2020年，80％的国有资本集中在公共服务、战略性新兴产业等重点行业和关键领域；山东省计划到2020年省属国有企业公司制、股份制改革全面完成，试点员工持股；江苏省提出建立鼓励探索创新的容错机制，2020年实现国有资本在基础设施、能源资源、公共服务、战略性新兴产业、金融投资等重要领域的集聚度达到80%以上……但大部分省市的政策还停留在定目标、喊口号、下军令状的层面，鲜有实质性的落地政策出台。 

2014年7月7日，上海市政府印发了《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》，可以认为是地方政府推动新一轮混合所有制改革落地的首份文件，诸如国资流转平台的设立、探索股权激励和员工持股的方案、以及企业改制的决策程序，均带有很强的“实操”含义。上海作为中国发展最快、市场体制推进最完善的区域，近期又承担了自贸区试点的重任，上海市政府的这一政策或许是在中央政府的鼓励和支持下，对混合所有制落地的具体措施进行了突破性的探索。

但总体来说，地方政府仍然表现的较为谨慎，尽管在混合所有制改革目标方面提出了国企混合所有制占比、国有资本在重点产业和重点领域的聚集度等量化指标，但在政策如何落地方面，出台的各项政策基本都还处于“照抄”上级政府政策的层面，更多强调混合所有制落地的基本原则、推进思路，鲜见具体的行动计划。这种“雷声大、雨点小”映射出各方的多重疑虑和政府的审慎态度。 

1. 政府审慎态度 

此次混合所有制改革，由发改委牵头推进。具体到地方政府层面，国资委作为国有资产的监督管理部门，成为混合所有制改革的牵头推进单位。但国资委并不具有统筹协调财政、发改和行业主管部门的权利，因此在拟定的混合所有制推进方案中，往往难以体现具有实操价值的具体改革措施。 

造成国资委尴尬角色的主要原因，一是地方政府对中央政策方向仍未能完全理解，无法领会新一轮混合所有制改革的“新意”何在；二是在国有企业中引入民营资本、或是国有资本在竞争性领域的退出，都涉及“私有化”、国有资产流失等敏感话题，作为混合所有制改革的推动者和协调者，地方政府不愿在中央政策进一步明朗之前有较为创新突破的改革行动，而是要尽量避免改革不确定性带来的政治风险；三是从政府的角度出发，以往由国有资本控制的市政公用行业管理起来相对简单，“国资委”作为能够直接干预企业行为的资产管理部门，让政府在维持行业稳定性方面有了强有力的抓手，而现在向民营资本放开市政公用行业，国资委这个有效工具“失效”了，如何形成一套新的行业监管机制，地方政府并没有做好准备，在地方法规发条不健全的情况下，尤其不敢贸然启动改革。 

2. 国企疑虑 

国有企业关注的首先是国有资产的保值增值，大多数国有企业的管理者在进行决策的时
候都会考虑到国资委套上的这个“紧箍咒”，在上一轮国进民退过程中，国有企业通过雄厚的资本实力，兼并购买了众多民营企业，形成了行业垄断地位，其经营效益有了较大幅度提升。因此，对于本轮混合所有制能否继续提升国有资产的价值，国企是存在疑虑的。而按照市场经济的观点，任何投资行为都是有风险的，资产的升值可能和减值可能是并存的，国企面对资产减值的风险，更使国企的改革动力不足。 

国有资本的另一个特点是承担较多的社会责任，国企的决策过程中，除了盈利性外还要考虑社会公益性，这与民营资本利润最大化的出发点是不同的。上一轮的混合所有制改革中，如何让这两种发展方向融合、形成合理的决策机制的问题一直没有解决。国企在这方面同样发出了质疑的声音。 

作为国有资本承担社会责任的交换，地方政府往往在金融、行政管理方面给予国企更高的待遇，与民企混合之后，是否会失去这些待遇？这些体制机制以及思想观念方面存在的问题，都对混合所有制的发展形成了阻碍。 

3. 民企疑虑 

民营企业对混合所有制的担忧更多来自于害怕失去对资产的控制权。国有资本的体量巨大、又具有政府背景，作为小股东的民营资本尤其关心如何能保证在企业中的决策权，特别是在国企占有控股权的情况下，一旦国资方派出的股东忽略企业利益，只是站在股东利益角度进行决策，那民营资本就极易沦为财务投资者。 

这种担忧来源于之前的混合所有制尝试中，部分地方政府在实力不足、经营困难的时候想到了民营资本，而当其步入正轨、盈利丰厚的时候又以整顿市场秩序、规范竞争行为的理由驱逐民营资本。而大多数民企认为，从目前国企对混合所有制的态度仍然是希望利用杠杆撬动更大的民间资本来看，与国企的合作仍然存在损失个人权益的风险，因此对国家政策反应冷淡。 

民企的担忧映射出目前政府和国企的一个普遍缺点：仍然没有以一个投资方的心态参与市场经济活动，没有以市场逻辑来参与企业管理，在商言政的现象较为普遍。不扭转这种心态，混合所有制只能是两张皮：外表看来股权多元化；实质上仍然是国资一股独大，采用传统思维进行企业管理。民营资本依然会因为担忧国企的商业精神而拒绝入局。 

在缺乏互信和机制保障不健全的背景下，国有资本和非公资本的合作热情均不强烈，各方矛盾交织导致改革停滞不前，在我们看来，未来混合所有制改革的顺利推进必须解决以下问题： 

1）混合所有制的模式下，各类资本应该站立在什么角色上，推进混合所有制模式的目标是什么？是立足于提高经济效率还是立足于国有公司改制？ 

2）民营资本更注重盈利，国有资本更注重政府规划、社会责任，如何建立容纳不同诉求的可持续发展的经营环境？公私合营的项目是不是都有可执行性、可持续性的发展？ 

3）国民融合的运转机制能不能建立起来？资本、政治、体制哪一方是企业决策的决定性力量？ 

4）国有资本的具体参与形式、盈利模式是什么？在市政公用领域，传统上国企的商业模式中包含了政府补贴、资金扶持、政策优惠，混合所有制企业是否应当继承这种优势地位？如果不能，应当构建怎样一种合理的商业模式？ 

三、市政环境产业的发展现状 

2014年两会之中，环境保护已经取代反腐成为第一提案，中央和地方领导对环境问题的重视程度提到了相当高的历史高度。李克强总理谈到：“要拿出治理贫困的勇气去治理污染。”环境问题成为公众非常关心的一个问题，给政治体系带来了很强的压迫感，可以预见未来相当长一段时间，政府在环境治理方面的需求会维持在一个数量和质量都较高的水平。在政府简政放权、社会服务外部化的背景下，这些需求最终需要社会化、标准化、专业化的环境企业来承担。环境企业发展现状如何？是否具备了满足政府和公众环境服务的需求的专业能力？需要我们认真审视。 

1.市政环境产业的特点 

市政环境产业属于市政公用事业的一个分支，他继承了市政公用事业的特点： 

公共服务外部化——长期以来市政公用行业是事业体制运作，由政府设立事业单位为公众提供服务，收取一定的服务费用，不存在盈利空间。传统的市政供水、污水处理、垃圾收运处理等市政环境服务均遵循这一服务模式。在经济体制改革过程中，逐渐形成了市政环境服务采购的模式：由外部企业提供服务内容，政府以服务采购的模式购买此类服务满足公众环境需求，支付的服务采购费用当中包含一定的利润空间。 

投资方和甲方同为政府——市政环境企业脱胎于事业单位，其股东一般是地方政府，国资委代表地方政府行使出资人职责，在市政环境企业的发展过程中具有很强的话语权，更为关注市政环境企业保值增值；另一方面，市政环境国企区别于其他国企的特点在于，他的直接客户是政府的市政环境管理部门。两者虽同为政府部门，但其利益是截然不同的，这种矛盾使市政环境企业在发展中始终面临着彼此对立的上级行政指令。 

政企联系紧密——大多数市政公用企业来源于政府事业单位，政府通过股东关系、资产划拨、追加投资等形式对环境国企形成强有力的控制，并通过国资委实现对企业运营的干预。 

2.目前市政环境产业发展的问题 

市政环境产业的主体是国有企业，这一特点使其具有了地方国企发展面临的共性问题，如政企不分、治理结构不完善、管理人员和薪酬激励机制行政色彩浓厚、企业绩效低下等等；另一方面，市政环境行业的特点是投资方和甲方同为政府，这导致了行业内国企面临特殊性的问题：如何平衡企业收益和公共服务保本微利的关系。如前所述，作为国有投资方的国资委承担着国有资产保值增值的任务，因此对下属的国有企业盈利性要求是排在第一位的，市政环境企业也不能例外；另一方面，作为市政环境企业的主要客户，市政管理部门将环境企业作为政府公共服务外部化的渠道，要求环境企业以尽可能低的价格提供尽可能高的服务质量。因此，尽管PPP、特许经营等集合社会力量来完善行业的模式已经出现了很长时间，但是市政环境产业仍然存在项目双轨制现象：一部分是地方政府控制的项目，按照行政命令逻辑来做；一部分是PPP项目，按照市场逻辑来做，政府起到监管的作用。 

这两种相互矛盾的看法，本质上都是受传统行政管理体制影响，忽略了市政环境企业的企业本质。从国资委的角度来看，作为出资人和监管方，对企业盈利性的要求是合理的，但应当按照法人治理结构的思路，委托授权董事对企业运营进行监管，而不应直接干涉企业运营的具体事务；从市政管理部门来看，采购环境服务是市场行为，应当按照行业一般的议价方式来确定服务的价格，不能将环境服务仍然视为政府行为而否定他的盈利性。 

此外，地方政府在面对属地内市政环境企业“走出去”诉求的时候，往往认为本地市政企业应当以服务地方为主，对外扩张超越了国有资本的作用范围，同时“走出去”带来的经营风险难以控制，因此往往对“走出去”加以干涉和限制。从市政环境产业异地扩张难的现象我们也可以看到，大部分地方政府仍然将市政环境企业视为“事业单位”，使企业自主选择发展方向的权利难以实现。 

因此，我们认为目前市政环境产业发展进入滞涨期，其原因在于有实力、受信赖的国有资本被禁锢在低效率的体制内，其发展潜力未能充分挖掘，行业发展已经落后于政府对环境服务的需求。 

四、如何通过混合所有制破解行业发展难题 

混合所有制并非是单纯的资本混合，其价值在于能够带来不同以往的企业管理体制，这种管理体制能够发挥各类资本的优势，但如何让这种优势更好的为企业发展服务？需要分析不同类别企业的特点。 

在我们看来，环境企业分为四大方阵：全国性的专业化服务企业组成的A方阵，他们是重资产运营的全国性公司，具备领先的专业技术和运营能力，在行业处于领导者地位；区域性环境综合服务企业组成的B方阵，他们依托于地方政府而建立，具有良好的政府关系和综合环境服务能力；细分领域的技术领跑者和装备制造商组成的C方阵和D方阵，他们在细分技术领域或装备制造领域具有领先优势，一般为轻资产运营。 

1.A方阵企业的混合所有制之路 

在未来环境产业集中度不断提高的背景下，全国性的专业化服务公司只有具备更强的资本实力和更大的业务规模，才能在行业内站稳脚跟。这决定了他们必须走出去，面对全国甚至是国际市场。这需要他们向国有投资方展示清晰的投资决策机制、风险管理机制和退出机制，并且通过成功的项目增强国有投资方的信心，推动更大范围的授权。通过员工与企业同步成长的激励措施，如员工持股、特殊贡献奖励等，激发企业走出去的内在动力；通过决策机制的改善提升董事会决策的有效性和效率。

2.B方阵企业的混合所有制之路 

对于区域性环境综合服务企业来说，目前面临的主要问题是通过混合所有制处理好收益和公共服务保本微利关系的问题。这需要在混合所有制改革中强调法人治理机制的完善。引入民营资本之后，B方阵企业就不再是国有资本独资的企业，从治理机制上讲，公司代表的是全体股东的利益，不能再单纯强调企业的公共服务性而忽视其盈利性。在进行公司投资决策的时候，代表国资的董事也只能以个人身份而不是以“国有股东方”集体参与董事会决策，如果异地发展是符合公司利益的，国有出资方也无法再以行政命令的方式进行阻挠和干涉。 

当然，B方阵企业仍然应当承担地方环境服务职责，也将承担更多的非营利性政策项目，这需要通过多层级的股权结构设置解决多种业务方向并存的问题。如在企业下设二级公司，作为地方专业环境服务的主体，其社会公益性质大于盈利性质，完全能满足地方政府对公共服务方保本微利的要求。

3.C方阵和D方阵企业的混合所有制之路 

通过近十年的国有资本向重点行业和关键领域的转移，环境产业细分领域的技术领跑者和装备制造商已经形成了民营资本为主的竞争格局，民企的活力和市场精神使其在对资本势力要求不高的细分领域具备较高的竞争优势，未来行业发展的主要动力也来源于民营资本。对仍处于这类竞争性领域的国有环境企业来说。通过混合所有制实现国有资本的参股乃至退出是实现资本收益最大化的道路。 

五、市政环境产业发展推进混合所有制的实践思路 

混合所有制的推进，首先应当建立合理的股权结构，在此基础上，建立对应股权结构的法人治理机制、决策机制和激励机制。除此之外，政府也应当起到引导、规范和监督的职责。 

1.股权结构 

未来国企推动股权结构调整可以划分为三个层次： 

1) 多元化，改变过去国资一股独大的投资结构，实现多元化投资，解决决策权、管理权难以界定，责任难以划分的问题。严格来说，这一层次的股权结构调整并不一定属于混合所有制，比如跨地区投资机构的国有股权结合也是多元化，但没有引入民营资本，和市场机制是脱节的。 

2) 股份制改革，不仅仅是出资人结构发生变化，而是法人治理结构、运行机制的同步改革。按照公司运营规则的调整，明确三会议事规则，解决混合后如何治理的问题。建立这套机制的目的在于避免所有权和经营权混淆、厘清是决策层的责任还是运营层的责任。 

3) 真实的证券化，更规范更透明更有效的企业产权制度改革形式，终极目标是上市，让市场来监督企业内部的改革。企业所有信息都面向公众和投资者公开透明，包括财务报表的真实性和政府信息获取的公平性都要得以保证。 

股权结构是理顺法人治理机制的基础。传统意义上，混合所有制被认为是通过股权的融合，组建利益共同体，但更为重要的是寻找优势互补、相互不可替代的合作伙伴，比如金融资本和产业资本的融合、综合性产业资本和专业的产业资本相结合。在选择合作伙伴的时候，优势互补的重要性要大于资本实力，只有优势互补才能使双方具有真正的合作意愿，合作关系更加紧密，谁都离不开谁。价值观、利益共同体、优势互补等基本要素的具备确保了合作不是一个博弈过程，而是能保证企业长期稳定发展的改革。 

优势互补体现在企业不同发展阶段的驱动力不同。在混合所有制企业发展初期，由于具有良好的政府关系和品牌价值，国有资本往往成为混合所有制企业发展的第一推动力，能够为企业最初发展提供关键性的增信。政府、资本市场、上级单位对国有资本的这种信任来源于国有资本的优秀业绩和盈利能力，这是产业资本和金融资本的良性互动的结果，而要保持这种信任，需要把民营资本在产业经验、团队管理经验方面的优势结合起来，创造更为优质的项目、更高速的企业发展，不断强化各方对企业能力的信心。国有资本的优势是混合所有制发展的第一推动力，但之后的发展需要按照市场化的思路来运作，充分发挥民营资本的活力优势，才能保证企业的可持续发展。 

优势互补中更核心的内容是软环境，企业的世界观、人生观、价值观一定要符合市场对企业的期望，其中价值观最为根本。北控水务在香港的成功来源于香港资本市场对北控集团价值观的认同，如尊重客观规律、尊重香港的商业环境和习惯、尊重资本市场对盈利能力的重视。实际上，股权结构调整带来的是一种国有框架、民营机制、外企观念的企业管理模式，是在行业发展的层面进行资源整合，这也是未来市政环境产业发展的方向。

2.法人治理机制 

在明确的股权结构基础上，国有、民营、外资各方股东要在平等对话的基础上组建股东大会。尤其是在需要国有控股的市政环境企业，政府作为具有控股权的股东应当在商言商，而不能以行政指令和长官意志试图控制其他股东。各方股东的权利被限制在出资范围以内，才能解决国企经营过程受政府直接干涉的问题。 

董事会改革是混合所有制改革的灵魂。一般国有全资公司的董事会由上级单位直接委派，核心决策过程类需要听命于上级领导，类似于行政管理机制，董事无法充分履行其职责。股权多元化以后，董事会应当按照股东占股比例进行合理配置。对于市政环境企业来说，国有大股东应当在董事会占有优势，具有控制权、否决权，以保证企业在盈利性和社会公益性两方面的平衡；但民营出资方也应当按照出资比例在董事会具有话语权，能够对最终的决策形成影响；外部董事代表小股东和社会，确保对市政环境企业提供更好的公共环境服务。 

事实上，董事的信托责任是企业，不是股东的代表。股东的利益在股东会体现，董事会的决策投票是站在企业的利益出发的，作为企业的董事要对企业的发展有看法，不能仅仅从股东利益出发来进行决策。股东利益和企业利益矛盾的时候是企业利益优先的。 

3.决策机制 

董事会居于公司决策的最高层面，必须拥有股东大会和高管层、部门都无法替代的权利。这种权利的范围可以根据企业发展的成熟度和外部风险的估计进行动态调整。这种分层级的决策授权，既保证了董事会能够控制企业发展的基本方向，又避免了决策失误可能带来的国有资产流失。 

董事决策的过程必须是独立的。如果董事们分管企业的不同板块，在问责机制的督促下，同为国有股东派出的董事也有可能出现意见分歧，因为利益诉求不同，决策讨论过程效率很高，这将保证了董事会对企业管理的有效性。 

当然，董事的决策权力需要企业内部各层级的支持与保障。在部门层面，需要投资部门和风控部门互相制约达到决策平衡，在经营班子层面，需要对企业发展的重要问题进行有效的分析，为董事决策提供支撑，并且能够较好的执行董事会的决议。建立能让投资方看懂的投资安全保障机制。对于国有企业来说，国企党委应当与企业管理者一条心，为企业发展保驾护航，缓解改革对原有国企管理系统的冲击。 

4.激励机制 

激励机制不仅指物质激励，还应当包括文化激励。 

在物质激励层面，员工持股是目前国企改革谈论较多的话题之一，也被认为是混合所有制的实现形式之一。企业应当和员工分享发展成果。在员工收益增加速度不超过企业发展速度的前提下，尽可能保证员工对企业发展的收益权，可以采取员工持股等中长期激励措施，保证员工的发展动力。 

但上一轮改革中，股份制、MBO都出现了很多问题，员工持股成了后遗症、作为疑难杂症来清理。因此，员工持股首先需要明确谁持股、持多少股、什么时候持股。首先应当明确淘汰机制怎么建立，然后才是股权的安排。防止一旦有了股权，以最小的付出获得基本回报，丧失了进取的精神，与混合所有制激发活力的初衷违背。 

在文化激励层面，混合所有制企业的发展过程中，由于企业股权的多元化，国家企业个人三方的价值取向一定要保持一致，大家围绕企业目标做事，强调有担当、有价值、有分享的企业价值观。价值观不统一，即使进行了混合所有制改革效果也不好。 

5.政府的作用 

混合所有制改革本身是由政府主导的经济体制改革内容之一，但地方政府在混合所有制中扮演的角色不应当是直接参与者，而应当是政策制定者、平台搭建者和实施监督者，真正依靠市场配置资源促进国有资本和非公资本的合作。 

首先，政府应当从理念上进行转变，改变既是裁判员又是运动员的角色，市场能解决的问题要交给市场去做；市场不能解决的问题要按照市场规则制定地方法规，督促企业去做。淡化政府在市政环境领域的直接管理色彩。政府的公共服务采购部门也应当以甲方的心态去面对环境企业，用商业化的方式与其对话，尊重企业的盈利权。 

其次，政府应当积极修订地方法规中与混合所有制相抵触的内容。我们注意到江苏省关于推进混合所有制的实施方案中，修订与方案向矛盾的发条成为六项重要改革内容之一。 

再次，地方政府应当允许国有企业进行突破性和创新型的混合所有制改革尝试，必要的时候可以采用试点的方式。

编辑：李晓佳