时间： 2024-04-16 13:12
来源： 第一财经
作者： 陈益刊
经过半年的制度搭建后，PPP（政府和社会资本合作）新机制的政策框架已基本建立，国家发改委近日宣布PPP新机制进入全面推进阶段。
PPP新机制与此前PPP制度有很大差别，核心在于全部采用特许经营模式，聚焦使用者付费，不额外新增地方财政未来支出责任。
多位PPP专家告诉第一财经，新PPP机制全面推进仍面临一些挑战。比如，各方能否全面正确理解新PPP制度相关政策，以及实操中相关政策有待进一步明晰，包括对PPP项目相关政府投资支持或运营补贴细则待明晰。再比如，新PPP项目靠使用者付费覆盖本息且有一定回报的项目较少，如何激发投资者参与，并平衡好国企和民企参与新PPP项目间的关系等。
近期国家发改委多次解答PPP新机制相关重点难点共性问题，并计划组织各地尽快推出一批符合PPP新机制要求的项目，最大程度鼓励民营企业参与，充分激发民间投资活力，巩固好民间投资增长态势。
政府支持是影响项目能否落地的核心
为了提升公共服务的供给质量和效率，2014年官方推广PPP模式，此后几年PPP项目出现“野蛮式”增长，虽然在一定程度上改善公共服务，拉动有效投资，但也暴露出一系列问题，比如部分PPP项目支出责任“固化”，政府实质上兜底项目风险，而PPP项目大干快上加剧财政中长期支出压力。另外，PPP项目还存在适用范围“泛化”，“重建设、轻运营”，部分不合规项目新增隐性债务等问题。
为此2017年开始，相关部门强化PPP监管，不少不合规的PPP项目被清理，PPP进入规范发展期。2023年11月，国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称“PPP新机制意见”），将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。PPP回报机制也聚焦使用者付费，即PPP项目经营收入须能覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。
为落实上述PPP新机制意见，国家发改委等六部门近期公布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《基建特许经营办法》），国家发改委还印发了《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》等文件，并上线全国政府和社会资本合作项目信息系统。
近期召开的全国发展改革系统动员推进PPP新机制视频会上称，PPP新机制的政策框架已基本建立，新机制已进入全面推进阶段。
PPP专家、北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂告诉第一财经，PPP新机制出台后，面临的最核心问题，是如何让基于使用者付费的PPP项目做到项目经营收益覆盖建设投资和运营成本且有利润。
“从实践中来看，如果政府一分钱不补贴，很多使用者付费项目仅依靠经营收入很难覆盖企业前期投入。因此客观来说真正适合PPP 新机制的项目比较少，项目真正推广最终还需要政府合理补贴或投资支持。”薛起堂说。
事实上，PPP新机制并未完全封堵项目的政府补贴和投资支持，而重在规范。
根据上述PPP新机制意见，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
一位参与过上述推进PPP新机制视频会的人士告诉第一财经，PPP新机制虽然聚焦使用者付费，但同时允许政府给予政府投资支持和运营补贴。但到底该怎么补助，具体口径未明确。从项目实际看，项目大多数需要政府给予支持，这是影响项目能否落地的核心和关键。
近期《基建特许经营办法》等重磅新规出台，各方也在学习领会，对于一些具体条款各方也热烈讨论。
国家发改委投资研究所研究员吴亚平告诉第一财经，建议进一步加强PPP新机制宣讲解读，全面完整传递政策意图，准确解释新机制中新要求新概念的含义，帮助地方政府和社会资本特别是民营企业“少走弯路”，特别是“不犯错误”。建议省级政府可以建立PPP新机制的技术援助机制，帮助市县政府“答疑解惑”，对市县具体特许经营项目实施中的重大问题提出建设性建议或意见。
上述推进PPP新机制视频会上，国家发改委就各地反映的PPP新机制推进过程中面临的30个重点难点共性问题逐一进行解答。
理念转变有挑战
PPP新机制落地更大的挑战，在于发展理念的转变，即激发民间投资活力，提高公共服务的效率与质量，而非简单融资。
PPP专家、E20环境平台执行合伙人薛涛告诉第一财经，上一轮PPP实施中出现了重工程轻运营的投资效率降低，和过度融资造成普遍性的隐性债务风险的提升等问题。而随着时代大背景转变，PPP新机制控制隐性负债本身是“表”，基础设施建设管理需要全面转入提质增效阶段才是“里”。
“比如PPP新机制虽然不承诺保底量或保底收益率，但承诺了排他性，即给予一定垄断权。这就使得做PPP项目企业需要跟政府一样，去预测一个区域实际业务量，科学合理而非过度贪大求全建设相关项目，这样就避免了资源浪费和扩大政府债务。另外PPP新机制聚焦使用者付费也会倒逼价格机制改革，加快价格市场化改革。”薛涛说。
明树数据CEO肖光睿告诉第一财经，PPP新机制强调使用者付费、民间资本参与和不增加政府财政支出前提下的项目创新，有望从根本上改善基础设施和公共服务领域投资机制，推动公共产品和服务市场化价费机制形成。
肖光睿表示，PPP新机制大幅提升了按传统思路“项目包装”的难度，短期内符合条件的项目数量相对有限，但会倒逼项目质量的提升，允许特许经营期延长和鼓励项目创新提升收益，并坚决遏制财政额外支出，将从根源上改变“政府凭冲动上项目，后期债务不可持续；企业靠关系拿项目，最后又不得不讨债撕破脸”的恶性循环，促使各方将注意力回归到项目收益本身。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，沈阳工业大学环境与化学工程学院兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，住房和城乡建设部城镇水体污染治理工程技术应用中心村镇水生态环境治理领域专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、天津创业环保、碧水源、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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