王天义：建议国家层面直接操作一些大型PPP项目

时间： 2017-03-27 14:54

来源：

作者：王天义

现场发言视频实录

2017年以来，环保领域空气污染治理、水污染防治和土壤修复领域的扶持政策密集出台。在利好效应带动下，环保类PPP项目进入加速释放、加速落地的时期。那么，什么是正确的PPP?我们又如何正确地做PPP?在“2017(第十五届)水业战略论坛”上，清华大学PPP研究中心共同主任、联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员王天义给出了自己的思考。

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以下为王天义论坛发言摘要：(根据现场发言整理，未经本人审阅)

PPP的三大要素

中国水业PPP模式运用的比较早，也用的比较好，但在有些行业就出现不少问题。到底什么是PPP?我们又如何正确地做PPP?我想用最简单的文字来概述，那就是政企合作提供公共产品。从这句话当中，可以解读出PPP的三大要素：合作主体、合作内容与合作关系。

合作主体：公共部门与私营部门

或者说，政府与企业(社会资本)，只是在中国，地方政府直属或控股平台公司或国企，在本地PPP项目中既不可以代表政府方，也不可以作为独立或控股社会资本方。

合作内容：基础设施/公共服务

基础设施和公共服务是什么关系?没有设施就没法提供服务，要提供服务就要依赖设施。从国际社会来看，基础设施可以分成经济类和社会类两类。基础设施的提供有三种方式，公立、私立和公私合立。公私合立，也就是PPP，又分三种模式：一是企业既提供设施又提供服务，二是企业提供设施，政府提供服务;三是政府提供设施，企业提供服务。

合作关系：伙伴关系

政企伙伴关系，说到底是一系列共同理念，如风险分担、利益分享、合理回报、物有所值、承受能力、契约精神等。

做好PPP需要博大情怀

如果把把PPP的价值认知和理念认同视为一种情怀，把项目具体操作视为一种格局的话，中国目前PPP的现状，我总感觉似乎情怀小了一点，格局大了一点。

一方面大家在PPP的价值认知、理念认同方面远远不够，相应的宣传、培训与解读不到位，我们很多地方政府的主要决策者很少参加系统培训，更多时候把PPP只作为一种融资工具，所以从这个角度来说，情怀确实小了一点。

另一方面，我们在PPP操作层面又整出太大格局，项目太多，项目太大，模式太复杂，还有不少假PPP，伪PPP，再加上越来越多的综合类巨型PPP，相对于短短三年时间，格局的确大了一点。

要做好PPP，可能要有更博大的情怀和更精准的格局。从情怀来说，PPP需要“七观”：

持续观。联合国把PPP跟可持续发展联系在一起，因为只有把PPP模式用好，才有可能实现人类可持续发展。联合国欧洲经济委员会在做PPP标准，围绕17个可持续发展目标来制定27个PPP标准。

带路观。中国一带一路战略需要PPP的支撑，因为一带一路沿线国家大量基础设施需要投资，而基础设施又非常适合采用PPP模式，所以中国不仅资金、技术要走出去，中国PPP模式和经验也要走出去。

融资观。对此我们最好理解甚至是过度理解。

效率观。国外很多国家的PPP项目规模不大，但非常看重效率。新加坡政府只做了十三个PPP项目，而且新加坡政府从来不把PPP的融资功能看的很重，他们更看好企业在PPP项目运作中表现出的高效率。

公私观。要发展市场经济，我们需要重新确立正确、科学的公私观。公私需要分明，公私也可以平等友好的合作。政企可能官商勾结，政企也能合作共赢。

契约观。契约精神缺失是我们的整体伤痛，用资金、效益、责任、公众利益捆绑起来形成的PPP的合约，具有强制约束力，这有利于提升政企双方乃至更多参与者的契约精神和法制意识。

治理观。PPP有利于转变政府职能，提升国家治理能力。

做好PPP需要精准格局

这里我想谈三个问题：第一、关于中央顶层设计;第二、关于国有企业参与;第三、关于金融机构主导。

中央顶层设计：国家应直接操作一些大型PPP项目

中央顶层设计，有两种模式，一是由中央政府既制定政策法规又具体操作，英国、爱尔兰、新加坡等国家都如此，二是中央只制定法律、政策、合同指导等，项目具体操作交由地方政府自行决定，世界很多国家都采用这种设计，包括日本、波兰、中国等。当然，这两种模式各有利弊，不同的国家要针对具体国情采取最合适自己国家的模式。

对于中国PPP的发展，我有两点建议：第一，中央建立一个集中的、权威性的PPP机构，通过制定法规、政策、规范文本等，用于指导全国的PPP实践。第二，少量大型、新型、综合性、跨地区的PPP项目交由中央的这个机构直接操作，这样既可以积累PPP操作的实战经验，同时也有利于提升PPP相关政策法规的制定水平。

国有企业参与：谁能做得更好就由谁来做

在国有企业能不能担当社会资本参与PPP这个问题上，我持开放的态度。我认为相对于PPP的成败，社会资本的公私属性是第二位的，谁能做的更好就由谁来做。因为PPP项目一般是公益性的基础设施项目，一旦失败，其后果非常严重。广大的民营企业有更广阔的市场，可以在更广泛的、完全市场化的领域去创新创业，竞争发展。

金融机构主导：合法但不合理

政府做PPP看重社会资本的三个能力：投资能力、建造能力和运营维护能力。如果能寻找到一个集三种能力于一身的社会资本，是最完美的。如果三种能力不足，那就退而求其次，那寻找同时具有两种能力的社会资本，具有投资能力和建造能力，或具有投资能力和运营能力。同时具有投资能力和建造能力的企业，主要是大型建筑企业，但他们更比较适合做EPC而不是PPP。同时具有投资能力和运营能力的企业，是比较适合做社会资本的，而且由他们外包建造业务，也会从后续运营角度实施有效监管。如果只有一种能力呢?三家可以组成联合体。虽然银行从法理上可以外包建造和运营，但从政府角度，不可控的风险挺大，所以我说金融机构独揽PPP虽然合法但不合理更不易合格。

编辑：赵凡