蓝皮书44：合同环境服务的框架设计

从环保部2011年在《环境系统促进环境产业发展的指导意见》中首次明确提出：“鼓励发展提供系统解决方案的综合环境服务业”，“积极探索合同环境服务等新型环境服务模式”，如何建立完善的合同环境服务框架体系，以更好地促进环境产业发展，成为业内人士关注的焦点。

2013年5月15日，中国水网/中国固废网举办第四十四期环境战略沙龙，围绕合同环境服务的交易结构、政府角色及职能、投融资等核心问题展开热烈讨论。沙龙由清华大学环保产业研究所所长、中国水网/中国固废网总编傅涛主持，环保部科技司司长赵英民、技术处副处长张化天、国际节能环保协会节能工作指导委员会专家委员会主任委员、中国国家发改委能源研究所高级顾问沈龙海、广东省环保厅副处长王大力等政府部门领导以及学术界、企业界和金融机构的20余位代表出席了沙龙活动。讨论主要共识形成了水网聚焦：《清华水业蓝皮书》系列之四十四。

一、合同环境服务的含义

所谓合同环境服务，是环境服务业的主要商业模式。是指环境企业与用户以经济型服务合同，约定双方的环境服务关系，并以可计量的环境效果作为服务标的。环境企业以环境服务总包为出口，涵盖装备制造、工程建设、运营、咨询、投融资等全部或部分产业单元。合同环境服务涉及污染治理、环境修复的不同领域。

环境产业发展至今，无论是政府环境管理战略转变下采购内容的变化，或是环境企业自身发展与市场竞争的驱使，传统模式在服务质量、效率、资金等诸多方面，都已经难以满足各方要求。合同环境服务作为环境产业发展过程中的一种创新，能够更好地使不同参与主体的供求得到匹配，尽管目前仍存处于探索阶段，但其向前迈进的契机已经形成。

对于中央政府，合同环境服务是调整产业结构、发展环境产业的可行途径，推动合同环境服务，能够促进环境产业的转型，成为环境产业新的增长点。对于地方政府，合同环境服务是引入市场机制的手段，同时也是解决短期资金不足的一种措施。它可以把短期、大规模的一次性投入，转化为长期、稳定的服务采购，解决地方政府在预算法约束下的资金困境。同时，日益严峻的环境问题正迫使政府的环境管理方式发生转变，由先前相对简单的污染物排放管理，转向更加综合的环境整体质量的改善，在这一趋势之下，政府对环境服务的采购需求也将随之更加综合化、持续化。

对于环境企业，合同环境服务是在商业模式上的创新。基于对环境效果负责这一比传统方式更先进、更彻底的责任承担方式，环境企业得以在市场上形成更强的竞争力，并能在这一模式下获得广阔、灵活的操作空间，在整合资源、提高效率的同时获得更高收益。

对于金融机构，合同环境服务打开了一扇进入的窗口，成为市场资金参与环境服务的投资渠道。一方面，合同环境服务项目的规模将超越以往，有利于投资金额起点较高的金融机构进入。另一方面，合同环境服务模式的逐渐成熟和推广，将带动整个环境产业的快速增长。在合理的收益保障、风险控制下，前一阶段关注环境产业而难以大规模参与其中的社会资本，其进入环境领域的渠道将拓宽，体量将增大，期限将延长。 

二、合同环境服务的特点

1、立足市场机制的商业模式

合同环境服务首先是一种商业模式，是市场主体提供综合环境服务的一种交易方式，必须建立在市场机制的基础上。也就是说，合理收益是交易达成的基础。尽管需求方采购的内容——环境服务，具有公益性和外部性，交易的乙方可能是政府，但是，交易本身是市场化的，二者不应混淆。环境服务的公益性对应的是政府面向公众的公共责任，而不应成为扭曲、限制环境服务项目这一市场行为合理收益的理由。

2、产业链、资金链的整合协同

合同环境服务不是一般意义上的销售产品、设备、技术或是各个环节的简单加总，而是为客户提供集成化的环保服务和完整的解决方案。合同环境服务的提供商不一定是专门的环保技术所有者或设备制造商，但可以为客户整合先进、成熟的环保技术和设备；不一定是专门的工程商、运营商，但可以为客户实施环保项目提供经过优选的各种资源集成的工程设施及其良好的运行服务，以实现与客户约定的环保效果；合同环境服务提供商不是金融机构，但可以为客户的项目引入巨额资金，客户不需要全部承担环保项目实施的前期资金，解决了短期资金不足问题，社会资本也有了进入的通道。

3、多方参与和多方共赢

在合同环境服务模式下，综合环境服务的提供商、客户、设备制造商和金融机构等都能从中分享到相应的收益，形成多赢局面。综合环境服务商作为项目的总成方，可以通过对项目的结构优化，实现成本节约，获得更高利润；客户借助项目实施，即能避免因建设、运营经验不足导致的技术风险，又能在提高资金使用效率、降低前期资金投入的同时，获得环境治理效果的保障。设备制造商销售了其产品，收回了货款。金融机构可以在风险可控的情况下获得符合预期的投资收益。

4、风险性与结构设计

合同环境服务通常需要对客户的项目进行投资，并向客户承诺环境改善效果，因此，综合服务商承担了项目的大多数风险。化解风险需要系统的结构设计，使交易的各个节点上风险与收益相互匹配，这不仅需要企业自身具有较强的风险控制能力，政策、规划、监管、法律、标准等方面的配套也必须到位。

三、市政公用事业改革和合同能源管理的借鉴

1、市政公用事业改革的借鉴

2002年，建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，指明了市政公用事业的市场化发展方向，建立了以特许经营为核心的制度框架，掀开了政府采购公共服务的大幕。

2004年，建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，规定了适用范围、期限、操作的方式，为市政公用事业市场化改革形成了清晰的政策支撑，以此为基础，地方陆续发布了近十个特许经营条例，出台了二十多部管理办法。

在政策的有力推动和行业的积极参与下，市场逐步发育并走向成熟，促进了整个行业效率的提升和可持续发展，并使很多企业从中受益，形成了一批以首创、北控、桑德等为代表的投资运营集团，主要涉及水务服务和垃圾焚烧。据统计，资产超过50亿元，营业额超过10亿元的水务和固废公司，已经超过20家，目前上市的水务和垃圾焚烧公司超过30家，有近10家公司资产总额超过百亿元。

2、合同能源管理的借鉴

上世纪90年代，合同能源管理模式进入中国。相关部门同世界银行、全球环境基金共同实施了“世行/全球环境基金中国节能促进项目”，在北京、辽宁、山东成立了示范公司。3个示范合同能源管理公司项目的内部收益率都在30%以上。

中国政府对“合同能源管理”机制给予了高度关注，许多重要文件中明确提出要把推广“合同能源管理”作为推进节能的重要措施。在每年的节能宣传周上，国家都会通过举办展览展示会、技术交流会等增大宣传力度，持续推动节能减排全民行动。EPC节能服务模式引进中国十几年来，除政府倡导外，在各阶段和各宣传渠道都明确地推行EPC的理念，很好地推动了EPC的发展。

截至2012年年底，全国从事节能服务业务的企业已达4175家，从业人员突破40万人。现阶段节能服务企业产值超过10亿元的有6家，超过5亿元的有18家，超过1亿元的有83家。2012年，中国节能服务产业总产值已经从2011年1250.26亿元增长到1653.37亿元，增长32.24%；合同能源管理投资从2011年412.43亿元增长到557.65亿元，增长35.21%。

总结合同能源管理的发展经验，有几点特别值得借鉴：

1）备案制：合同能源管理要求每个项目都在国家备案，以作为给予优惠政策的依据。目前市政公用事业尚未执行备案制，统计不够精细、准确，很多项目信息依然要靠民间统计。

2）在中国投资担保有限公司设立世行项目部，为中小企业解决贷款担保的难题。

3）针对合同能源管理模式，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布了《合同能源管理技术通则》的国家标准，于2011年实施；中国标准化研究院等单位起草的《节能量测量和验证技术通则》于2011年12月通过审查并实施，解决了节能量的计算问题。

四、合同环境服务的交易结构

从合同环境服务的交易结构来看，其核心由政府、环境企业和金融机构三方关系构成。

政府通过采购环境服务，履行环境治理的公共责任。政府在明确服务标准的情况下，确保对环境企业稳定、足额的服务采购支付；同时，政府可以通过补贴、贴息等鼓励政策，引导商业银行以更低的利率贷款给环境企业，实现政府资金的杠杆放大。

环境企业应按照既定标准，为政府提供可持续、达标的环境服务，获得合理收益；并在传统模式上加以创新、优化，满足金融机构的风险控制和收益要求，并获得融资。

金融机构在政府的支持政策下，为环境企业、合同环境服务项目提供与其特性更加匹配的、成本适当的资金。

五、需要解决的关键问题

现阶段，作为甲方的地方政府，其资金来源主要是中央转移支付、税费及土地收入。在市政污水、垃圾发电等一些领域，由于有稳定的污水处理费、垃圾处理费、发电补贴等收入渠道，地方政府的支付能力有保障，采购服务的市场化进程得到大幅推进。而在更多环境领域，地方政府资金来源不畅成为阻碍环境服务采购的重要原因。

对环境企业而言，合同环境服务模式意味着往往环境企业承接的不是单个项目，而是一个周期长达数年甚至数十年的项目群。这就需要环境企业即具有强大的资金实力和融资能力，还需要具备整合产业链、提供整体解决方案的集成能力。

金融机构方面，其资金特性与环境服务企业的资金需求不能很好地契合，商业银行贷款期限短，对环境企业并无利率上的优惠，环境企业陷于不得不用短期融资来做长期投资的困境；以上市或并购退出为目的股权投资基金，其收益预期通常不低于25%，投资期限往往不超过5年，也难以适应期限长、收益稳定但相对较低的环境服务项目。

尽管合同环境服务的交易主体可以简化为政府、企业和金融机构三方，但实际上，其交易体系中所涉及的参与方众多，各方需要在各个节点的交互作用中达到风险收益的平衡，才能使整个交易系统顺畅运转。要成功实现各方需求与供给的对接，还需要解决一些关键问题：

第一，稳定的支付结构设计。要用经济性服务合同确认服务支付关系，明确政府和企业的关系是经济合同关系而非行政关系。在可度量的环境治理效果评价标准体系下，保证环境企业风险与收益的匹配。

第二，用政策性的支付担保化解初期支付压力。担保不一定仅限于商业的保险，还可以是政策性拨款、转移支付、补贴、贴息等各种方式，以满足社会资本的基本投资收益需求，使实施合同环境服务的企业在原有收益率基础上稳定经营。

第三，项目融资的通畅。综合环境服务项目的投资起点高，仅以企业表内融资可融到的资金量有限。以项目融资的方式能够有效放大企业资金杠杆，进而放大其服务能力。同时，规模较大的项目融资也能够增强投资起点高的大型金融机构的参与意愿。

第四，落实环境税与费，为地方政府提供稳定可靠的采购性资金来源。环境保护具有外部性，应设计合理的税费机制，将外溢的环境效益内部化，转化为地方政府采购环境服务的资金来源，从而形成良性循环。

第五，设计科学的转移支付机制，用国家资金引导地方支付体系的健全。目前环境领域地方事权与中央财权不平衡的问题突出，环境治理的事权基本在地方，中央财政转移支付效率低下，相当于地方“花别人的钱办自己的事”。需要设计科学的转移支付机制，以“谁污染谁付费，谁治理谁获得补偿”为原则，使地方政府在达成预期的环境治理效果时公平地获得转移支付。

第六，融资模式的创新。应针对环境项目期限长、收益稳定但相对不高的特性，发展更加多元的融资工具，如融资租赁、收费权担保贷款等。而这些金融产品的设计与应用，依然建立在环境企业能够获得政府稳定、足额支付的基础上。

第七，土地等其他边际收益的并轨，为稳定的环境支付提供补充。当政府的现金支付能力不足时，可以通过土地、税收减免等其他方式，作为一种支付的补充。

第八，项目性产业基金。产业基金有别于一般意义的股权投资基金，其目的是在获得合理投资收益的同时，促进和引导整个产业的健康发展，为环境项目提供周期和收益都相宜的资金来源，而非完全基于获得高额投资回报的运作模式。产业基金的资金来源可以是社保养老、商业保险等对投资回报率要求相对较低、对资金安全性要求相对较高、可以支持长期投资的资金。

第九，试点企业名单的确定。环境服务门槛较高，需要环境企业具有较强的综合实力，才能对项目进行整体把控。目前国内已有上亿资产的环境企业上百家，有条件形成一个准入目录，纳入合同环境服务试点的统计范围，既有利于试点的精确、深入统计，又有利于强化监管，化解风险。

第十，商业保险的引入。在合同环境服务项目的持续经营期间，项目公司要承担所有风险。因此，需要制定长期的风险管理方案和完整的保险方案，进行严格的风险评估，用市场工具量化合同环境服务支付风险。

六、政府角色与参与方式

1、政府的角色

在合同环境服务的交易体系中，政府除了作为采购方参与交易外，其核心角色实际上应当是维护市场的公平与稳定。在市场机制不能完全发挥作用的环节起到引导作用，而不是简单地干预市场，打乱市场自身的调节机制。在合同环境服务模式的培育初期，应通过国家政策手段，使市场失灵的环节得到补充，让整个交易体系流畅运转。对于供需双方能够通过市场直接对接的环节，政府则应尽到监管职责，维护好市场秩序，不宜采取过多行政干预。在环境服务项目执行期间，政府各部门应统一协调，与环境企业相互配合，避免多头管理，政出多门。

2、政府的参与方式

在政府的具体参与方式上，一是尽到自身应尽的公共环境治理责任，并对污染企业严格执法，加强监管，将潜在的环境治理需求转化为实际需求；二是完善服务标准，使服务能够得到量化，形成可度量的付费依据；三是帮助企业完成项目融资，通过财政补贴等制度，保障环境服务项目的合理收益，通过贴息等鼓励政策，弥补金融机构风险、收益要求与环境项目间的空隙，使项目融资能够长期化、低成本化；四是保证政府采购支付的稳定性，形成付费长效机制，这也是降低环境企业风险、降低融资成本和难度的关键；五是改变政府支付方式，不仅要采购工程、采购设备，更多是要采购服务。

编辑：郑岩