薛涛“七评”财政部21号文之PPP 财政承受力评价及对购买环境公共服务的影响

随着经济增速放缓，中国政府在债务高企的同时，财政收入也在减速，收支矛盾凸显。2014年全国财政收入同比增长8.6%，创23年来新低。而截止至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元人民币。2014年PPP元年以来，对PPP沦为地方政府融资工具的担忧之声不绝于耳，十多省份出台的PPP项目总投资计划已接近两万亿元。这些规模庞大的PPP项目中，有相当部分目前只是规划，尚未开始运作，而当这些项目进行运作后，急需对地方政府财政承受能力进行论证和评估。于是，4月14日，期待已久的财政部21号文之PPP 财政承受力评价闪亮登场。 

一、21号文构筑了PPP项目的“天”（天花板），也构筑了PPP项目的“地”（地方政府支付信用）

文件本身对地方政府通过PPP方式融资的额度和方式给与了个规范，此项内容的意义已由多方评论，不再赘述，政府未来预算走向长期化、科学化、公开化和计划性的趋势依然不变，除了文件本身约束了地方政府的PPP融资天花板这个“天”以外，很重要的另一个作用，其实是在通过制度化建设和政府财务报表体系的重构，尤其是每一年度全部PPP项目都纳入预算的规定，即凡是通过财政可承受能力论证的PPP项目均进入政府一般公共预算，纳入公共预算也意味着PPP支付将被人大监督，通过公开和科学计划性，试图解决长期诟病的地方政府支付信用问题，这是PPP项目未来能够健康发展的基础，也就是PPP项目的“地”。

二、天花板到底有多高：个人估计直接依赖政府补贴拉动的PPP新设项目约为3万亿

根据2015年两会预算，中央本级一般公共预算支出约为2.5万亿元,地方一般公共支出预算（含中央转移支付部分合计）约14.5万亿元。而地方14万亿的“总盘子”，如果其10%，即1.4万亿，可以仅仅完全依赖政府补贴方式拉动的PPP项目总规模，理论上的“天花板”可以达到14万亿以上。

以两个城市作为具体的样本。北京，一般公共预算约为2200亿元, 而洛阳市级一般公共预算约为100亿元；可以知道，北京市可以同期开展的纯公益PPP项目的最大限度是2000亿元左右，而洛阳则是100亿元。

不过，地方政府是否有10%的一般公共预算余粮可以拿来购买PPP的服务，则要具体分析，对于地方政府负债已经过高的城市，PPP项目的规模将受到极大限制；此外，还要考虑到十多年特许经营改革以来，积累的PPP支付项目也占用了上述额度，实际上新增PPP项目的天花板，个人估计，应该只有理论值的2成。

广发证券李茂年先生给出基于历史经验对比法的另一种算法，中央公共预算的2.5万亿，10%为2500亿，假定一半用于基础设施建设，参考国家统计局显示2013年国家预算内资金占全社会固定资产投资4.5%，则拉动PPP项目为2.8万亿。

考虑到经济下滑情况下的“保七战役”，个人对PPP天花板的估计在3万亿元。 

三、省财政厅将在PPP项目的管理中发挥更大的作用

第六条 各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。

第二十五条 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。 

四、纯公益项目完全被纳入PPP范围，为在PPP范畴内落实69号文的环境修复类项目的购买公共服务和环境绩效合同服务落地铺平道路

大家可以对比财政部76号文”关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知”的相关描述:

“（二）确定示范项目范围。……各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，……优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

（五）完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。” 

可以看到，财政部76号文乃至后期的国发60号文“第二款创新生态环保投资运营机制”和“第四款推进市政基础设施投资运营市场化”中，对包括具有巨大市场需求的环境修复类的纯公益项目的PPP和购买服务均采取了遮遮掩掩的陈述方式，PPP首先还是鼓励在有收益的项目或者准公益的项目中进行。但是，在国发69号文中，伴随着第三方治理包括政府购买环境公共服务和大力推进环境绩效合同服务被明确写入之后，（具体参见“薛涛简评国发69号文之第三方治理”）。本条文中，历史性的，将纯政府付费(即纯公益项目)明确纳入了PPP推进的范围，而这，是国发69号文的方向的进一步落实。环境修复领域的PPP市场，正从各地模糊的尝试，走向被中央部委明文确认。 

21号文“第十一条运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。” 

五、市政环保设施和环境修复类项目的占比仍需观察

值得提出的是，21号文对PPP项目在行业和领域均衡性评估提出要求，这也是要由省财政部门根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。轨道、保障房和市政都会在其中占有较大的比重。建设部主推的海绵城市、地下管廊也会占有一定比例，在重重分配之后，环境修复类项目是否能占到多大比例，还有待观察，也要看“水十条”出台后对地方政府断面要求的刚性指标实施的力度。但是，譬如洛阳这样的城市，签署上百亿的市政环境类大型PPP项目，实际上是占满了所有其约定的天花板（当然污水处理费等有收费的项目可以减除），能否实施还需观察。 

六、地方政府执行能力仍需观察

无论是财政承受力评价的实施，还是他尚未团聚的“好姐妹”VFM（物有所值论证），都要求较高的专业能力，在简单的BOT项目十几年来都被地方政府执行的有些“一地鸡毛”的情况下，这些复杂的工具如何能被地方政府认真地使用好，各方确实还心存疑虑。其中，各家咨询公司的作用还是不容忽视，当然，也是他们业务的好年份。地方政府的能力建设和执行诚意，我们需要继续观察。 

七、部委间的协调仍需观察

发改委的立项权利，以及其本身对PPP项目的推动，与本文出台后财政系统对PPP的管理强化，两者如何协调？PPP项目中，涉及建设部、环保部等其他部委的事宜，也存在着从中央到地方的大量协调工作，在九龙治水已成传统的背景下，各方主管能否步调一致？仍需观察。

编辑：任萌萌