胥树凡：说说环境保护的那些事儿

如何做好新形势下的环境保护工作，环保有关部门在组织类似于头脑风暴的环境保护大讨论活动，积极动员大家解放思想、突破陈规、群策群力、为环境保护献计献策。环保部科技标准司副司长胥树凡认为，导致环境问题的日益凸显的原因除了科技发展跟不上需要、经济结构和布局不合理、发展方式粗放以及环境的承载力等因素等因素外，环境管理没有到位才是问题的关键。他从环境管理中的问题出发，分析了问题产生的原因，以及环境管理改革的基本方向和路径，并在实施层面提出了自己的看法和建议。下文为胥树凡司长的思考分享，供读者学习和参考。

一、环境管理中的6个问题

在我看来，造成当前中国环境保护问题日益严峻的主要原因，除了科技发展跟不上需要、经济结构和布局不合理、发展方式粗放、在发展观念上重发展轻环保、发展速度超越自然资源和环境的承载力以外，更多的是我们在环境管理上没有做到位造成的，虽然我们提了很多领先世界水平的环境保护先进理念和口号，但是在具体落实上却是大打折扣，没有很好的贯彻执行，很多东西流于形式，没有产生预期的实际效果，或者说虽然付出了很大的努力，也产生了实际的效果，但事半功倍，与投入的大量人力物力财力相比不成比例，投入产出比并不是很高。因此，老的环境问题长期得不到及时有效的彻底解决，新的环境问题又不断出现，于是各种问题日积月累，导致我国环境保护的形势和任务越来越艰巨复杂，我们今天便面临了十分严峻的环境污染局面，成为制约国家可持续发展的一个巨大瓶颈。

当前我国环境保护面临着方方面的问题，三言两语也说不清，其他方面的问题我暂且不谈，因为，在这些众多的问题当中，环境管理在环境保护中起着提纲契领、纲举目张的重要作用，因此这里只把讨论的焦点聚焦在环境管理方面的问题上来讨论。

一是没有把环境治理和环境质量结合起来考虑，只注重污染减排任务的完成，而没有注重与环境质量的改善相关联；虽然早就发现了这个存在的问题，也曾提出要进行战略性的转变，但是没有采取实质性的措施，及时把环境管理的重点从单纯的以污染减排为目标转移到以环境质量改善为目标上来，导致了环境管理和环境质量的脱节，环境治理和环境质量改善两张皮。

二是只在法律的层面提出来统一管理和部门分工负责的环境保护管理体制，但是没有在法律层面真正确立和在实践层面真正形成统一管理和部门分工负责的环境保护管理体制，绝大部分环境监督管理权都在环保部门，行业管理部门和地方政府没有法定的具体的分工负责的环境监督管理权和相应的具体责任，导致环保部门和各行业部门之间、中央政府和地方政府之间体制不顺，职责不清，交叉混乱，责权分离，责权不匹配，相互扯皮，各自环境保护的法律权力责任不能有效行使和真正落实，没有真正形成环保部门与个行业管理部门以及地方政府之间权利清晰、责任明确、分工负责、协调合作，共同发挥作用的环境保护管理体制和机制，环境监督管理只能依靠环保部门一家单打独斗。

三是各级政府对本辖区环境质量负责的法定责任，缺乏监督制约机制和检查考核机制，没有真正落到实处，这么多年来既没有对哪级政府履行对本辖区环境质量负责的法律责任具体的检查考核措施，也没有哪一级政府或者领导人因本辖区环境质量恶化受到责任追究，由于没有落实政府环境质量责任，也就没有相应的行动，或者行动不力，或者是有形（式）而不动。

四是环境保护的管理制度众多，但是这些制度之间各自为阵，没有形成相互促进的整体合力，为保护和改善发挥应有的作用，而且众多的制度和要求也让企业无所适从，穷于应付，再加上环境执法不严，因此，这些制度实施的效力就大打折扣。

五是在环境管理方式和手段上比较粗放，笼统的原则要求多，具体可行的措施少，管制多，服务少，从政府部门自己管制的角度考虑问题多，从企业实施的角度考虑问题少，就事论事多，系统考虑少，限制手段多，激励手段少，与企业武断对抗多，与企业合作商量少，相互之间都采取敌视和防范的态度，没有在政府部门和企业之间形成一个良好的环境保护合作协商以及互动的机制。

六是过度依赖了政府在环境保护方面的管制作用，而没有充分调动和运用民间对环境保护的监督促进的作用，环境保护法成了环保部门法，只集权没有适度分权，把环境保护监督管理权基本上集中于环境保护部门，只依靠环保部门一家正规军团的防御战阵地战攻坚战，单打独斗，其他行业部门以及民间力量发挥作用受到限制，没有形成全民参与的环境保护人民战争的局面。这一系列问题就导致我们环境保护的管理任务越来越多、责任越来越重，难度和压力越来越大，管理风险越来越高，成天陷入具体事务中，穷于应付，而效率却越来越低，效果也越来越差，这种状况按照常规的说法叫住费力不讨好，经常处于被社会舆论指责的风口浪尖地位。

二、产生环境管理问题的四个原因

产生这些问题大致有以下几个方面的原因：

第一是中国社会普遍存在的GDP崇拜和急功近利急于求成的思想观念，从官员到个人，从政府到民间，都只追求短期经济效应，忽视环境和资源具有长远效应的问题，忽视解决环境问题改善环境质量的艰巨性复杂性长期性持续性，完成污染减排任务短时间可以看见政绩，而改善环境质量短时间看不见政绩，因此，从上到下长期把环境管理的重点放在污染减排总量任务的完成上，而不注重污染物总量减排任务完成与环境质量改善是否存在关联关系，也不注重对各级政府环境质量改善情况的考核，结果造成总量减排任务年年完成，而环境质量日趋恶化。

第二是我国立法带有很大的部门立法色彩，环境保护立法也不例外，现行环保法没有从国家的层面，从全民参与环境保护的角度来立法，把环保法搞成了环保部门法，通篇都是在为环保部门授权，很少为其他行业部门和地方政府授权，虽然也提出了实行统一监督管理和部门分工负责监督管理、地方政府分级分部门负责监督管理的环境管理体制，但实际上这一体制只是原则提出，没有具体化和细化，特别是对“地方政府对本辖区环境质量负责”这一法律规定，没有具体化的权利和责任规定，也没有建立相应的监督考核措施，致使“地方政府对本辖区环境质量负责”这一法律规定落空，基本上流于形式。

第三是传统的政府管理思想是以为管的越多越全，就权力越大越有权威就越能管住，因此，大家都拼命争权，扩大自己的权利范围。再加上环境保护部门与其他综合经济管理部门比较起来，是后建立的部门，属于小字辈，因此，总以为权力越大就越好，便于管理。权力越多，管理制度就越多，而制度多又没有进行制度间协调性互相促进的顶层设计，导致了环境保护管理制度很多，协调性却很差的局面。而且权力越集中管事越多，管好管住的客观条件和资源又不具备，结果是管不了也管不好，还面临巨大的行政不作为的责任风险。

第四是受经济发展阶段和习惯思维的影响，我们长期习惯于经济粗放型发展，环保也粗放型管理，一些制度设计只是从管理者自己的需要和方便来管理，缺乏依法行政依法执法的观念，没有真正体现法律面前人人平等的原则，面对地方政府的行政权力有为难思想，只注重对企业的环境监督管理，轻对各级政府履行法定环境保护责任的监管，忽视了中国的特殊国情，即政府对区域经济的发展、结构和布局，发挥作重要的作用，因此，政府对环境保护也有重大的影响和责任。做好政府履行环境保护法定职责的监管，意义尤其重大，政府的环境保护行为对社会的环境保护行为有决定性的影响，但这正是我们疏忽了的重点。另外在环境监管上，只以单一的污染物排放标准为环境管理的唯一法律依据和执行要求，没有把所在区域的环境容量和环境质量改善，也作为环境监管的法律依据和管理的必要要求，只考核排放浓度达标，而不考核排放总量、环境容量和环境质量达标，这些都是环境管理粗放思维的结果。

三、环境管理改革的方向和路径

针对上面所述存在的问题和产生问题的原因，究竟该如何解决呢？我想还是套用一句俗话，即以问题为导向，也就是针对存在的问题和产生问题的原因，来讨论解决问题的思路和办法。

环境管理改革的基本方向和路径是：

一是环境管理必须由现行的单纯以完成污染减排任务为目标转变成为以控制环境容量和改善环境质量为目标，建立全国环境质量逐级考核制度，通过环境质量考核引领政府和企业履行保护环境的责任，建立提高环境质量的价值取向。对环境质量改善负有法律责任的行业管理部门和地方各级党委政府，要重点考核其所在辖区环境质量的改善情况；对治理污染保护环境负有法律责任的企业，在考核是否排放达标的同时，还要重点考核其排污许可总量的完成情况；对地方党委政府的环境质量考核结果报送上一级党委政府，并向全社会公布，对没有履行法定职责和完成污染减排任务的党委政府接受上级党政部门和同级人大的监督和问责；对企业违法超标排污和超总量排污的，接受法定环境管理部门的监督和问责。各级党委政府和企业，同时接受社会公众的监督。

二是从法律层面和实施层面，全面完善和具体化“统一监督与部门分工负责的环境监督管理体制和机制”，原则是把环境保护统一监督管理部门和分工负责管理部门的职责分开，把环境保护的责任和环境保护的监督分开，把中央环保部门和地方环保部门的职责分开，把行业部门和地方政府的环境保护职责分开，把地方各级政府的环境保护职责分开。具体做法是，负有环境统一监督管理职责的各级环境保护部门实行垂直管理体制，只负责环境保护的宏观监督管理，目前已有的具体的环境监督管理职责全部精简，分权到个行业管理部门和各级地方政府，由他们全权负责监督管理；对于国家环境保护部门，统一监督管理环境保护的职责：一是依法统一制定环境保护有关的制度规章规范标准要求，二是通过第三方考核体系，依法对各行业管理部门和省级党委政府履行对本行业本辖区环境质量负责的法律责任的情况、贯彻落实国家各项环境管理制度规章规范标准要求的情况、环境质量改善的情况进行考核，提出考核报告，提交全国人大和国务院，并向全社会公布；对于地方各级环境保护部门的主要职责：就是依法逐级对下一级党委政府、以及分管的行业管理部门，履行对本辖区环境质量负责的法律责任的情况、贯彻落实国家各项环境管理制度规章规范标准要求的情况、环境质量改善的情况进行监督考核，提出考核报告，提交同级人大和上级党委政府，并向全社会公布。

按环保法规定，对环境保护监督管理负有分工负责法律责任的各行业管理部门和地方各级党委政府，其主要职责应该定位在依法对所属行业和本辖区的环境保护污染治理履行具体的监督管理职责。行业管理部门分工负责环境保护的范围是：与环境保护相关的区域经济布局、经济结构调整优化、环境资源合理配置、环境保护规划的编制和环境保护项目及资金的安排，全权由经济综合管理部门负责；城市环境保护由住房城乡建设管理部门全权负责监督管理，全国跨流域水环境保护由水利管理部门全权负责监督管理，地质环境保护由国土资源管理部门全权负责监督管理，工业企业环境保护由工信管理部门全权负责监督管理，海洋环境保护由海洋管理部门全权负责监督管理，农业环境保护由农业管理部门全权负责监督管理，林业既生态环境保护由林业管理部门全权负责监督管理；地方各级党委政府按照行政区域划分对本辖区环境保护全权负责监督管理，具体的环境保护监管职权是：依法制定实施国家环境保护法律、制度、规章、规范、标准、要求的实施细则或行动方案，组织本行业或本地区环境保护规划和计划，组织产业经济布局和产业结构调整优化，安排落实环境保护资金，具体实施环境保护重大工程技术措施和行政管制措施，监督相关方执行环境保护的相关制度规范标准要求，具体行使环境保护监督执法权，依法处罚各种环境违法违规行为，对本辖区的环境质量改善负责。 

按照上述思路和布局，就可以真正形成环境保护部门的统一管理和行业管理部门分工负责以及地方政府分级管理的环境管理体制，把各自的权利和责任具体化明确化规范化，各司其职，各负其责，相互配合，形成合力，真正促进环境质量的改善。

三是进行环境保护制度的顶层设计，整合现行的各项环境保护管理制度，该取消的取消，该加强的加强，对保留的各项环境保护制度进行合理有机的调整和组合，形成所有的环境管理制度都围绕最大限度地减少污染物排放、促进环境质量改善这个总目标发挥相互的有机关联作用。具体改革整合的路径是：

在环评制度方面：总体目标是（1）把现行的以污染物排放标准为基础，以实现排污达标为目标的环评，改为以环境容量为基础，以实现环境质量标准为目标的环评，通过环评确定企业排污总量；（2）以环评确定的排污总量作为依据向企业发放排污许可证，通过排放标准和排污许可证对企业实施排污浓度管理和排污总量管理，从而改变现行的单纯以达到排放标准为目标的排污浓度控制的管理方式，实现排污浓度控制和排污总量控制相结合；具体路径是：1 、改革当前项目环境影响评价由环保行政部门大包大揽全权负责的做法，取消环评单位资质审批、环评报告书审批、环评竣工验收审批，政府部门只负责规划环评和战略环评，谁做规划谁编制战略，就有谁负责规划环评和战略环评；把项目环境影响评价的责任完全转移到项目单位，由他们自己对自己环评报告的内容和质量负责任，环保部门只需要制定环境影响报告书的编写规范，提出报告编写的原则、内容（包括排放目标、采取措施、如何实施、绩效考核、承担责任等），以及当地政府、环保部门、行业管理部门和社会公众参与环评报告的协商机制、环评报告实施情况的评估和信息公开的要求就可以了。2 、建立环境影响评价报告的社会公众参与协商制度和机制，即项目单位提出环评报告后，由当地政府、环保部门、行业管理部门和社区公众代表、项目单位五方共同对环评报告内容进行协商，当地政府根据本地经济结构和合理布局的整体规划要求，对项目环评报告提出意见，环保部门按照该区域环境功能区的质量要求和环境容量的可承载量，以及当地对经济发展的预留环境容量空间的要求，对其污染物排放总量提出要求，行业管理部门根据行业环境保护管理的要求对项目环评报告提出意见，社区公众代表根据保护自己环境权益的需要，提出相应的环境保护诉求，大家共同与编制项目环评报告书的项目单位进行协商，要求对环评报告进行修改完善，直至达到当地政府、环保部门、行业管理部门和社区公众代表的要求，各方协商一致，项目环评报告方能通过，各方协商不能一致的，项目环评报告不能通过，由项目单位自己负责。3、经各方协商达成一致通过的环评报告书，由项目单位向社会全面公开其内容，作为项目单位在项目实施过程中对政府和社会在履行环境保护责任方面的公开承诺，环保部门以项目环评报告书确定的排放总量，作为该项目环境保护管理的依据和目标，向项目单位下达排污许可证，并严格按此进行监管。行业管理部门也依据自己的职责对项目环评报告内容的实施进行监管，当地社区公众也按照项目环评报告书的承诺要求，监督项目单位做好环境保护工作，履行自己的环境保护责任。这样就可以实现“一厂一标”的环境管理，把环境容量和质量管理与项目环境影响评价结合起来，把项目环境影响评价和排污许可证管理结合起来，把环境监督管理与环境质量改善结合起来，避免环境管理与环境质量管理脱节，形成两张皮的现象。

在环境标准实施方面：（1）在污染物排放标准实施上，要改变目前不分不同区域的环境污染程度、环境容量大小、环境质量好坏的具体情况，全国一刀切都统一执行同样的污染物排放标准，用一个标准包打天下的粗放型管理做法；要重新定义污染物排放标准的作用和意义，即污染物排放标准仅仅是判断排放浓度是否合法的底线之一，是不可逾越的基本红线，超标排污要受到法律的处罚。但这并不是执法的唯一的依据，也不是环境质量目标管理的依据。从理论上和法理上说，一个企业达标排放虽然是合法排污，但并不意味着在时间上和空间上，就可以随意在任何地方排污，当不符合区域环境质量管理目标的要求，或者超出区域的环境容量管理要求时，企业当然不可以在没有环境容量、或者环境质量目标不允许的该区域排污，只能到有环境容量、或者环境质量目标允许的区域去排污，这样的环境管理思路和方法已经用在机动车的大气污染物排放管理上，部分城市实行了机动车限购和单双日机动车限行的制度。因此，企业的排污既要满足排放浓度合法，还要满足排放总量合法，按照这样的思路来设计环境监管制度和目标，就可以把这两者结合起来，即企业排污既要符合污染物排放标准对排放浓度的合法性要求，还要符合环境质量和环境容量管理目标对排放总量合法性要求。

（2）在判断是否达标的检测和判断评价上，要改变目前这种粗放不科学不规范的检测和判断评价方法，对如何判断和评价排放浓度达标和排放总量达标，是一个非常严肃的环境执法问题，随着环境执法的加严，违法处罚力度的增加，判断环境违法方法的科学性公正性会受到企业的高度关注，目前这种粗放的判断评价方法会受到社会强烈诟病，甚至最终会直接影响环境执法。因此，环保部门应为今后的环境达标监督执法、政府改善环境质量的考核、政府购买环境公共服务、污染第三方治理绩效考核、环境风险评价和环境健康风险评价等，做好环境检测评价制度和体制机制方面个建设，为这些新的制度实施创造基础条件。具体路径是：一是要全面推进环境检测社会化专业化市场化，对社会化检测机构不设置任何入门门槛，不搞任何备案认证认可或者资质审批，立足于只管事不管机构和人，重点要制定环境监测机构的规范和监测数据的质量要求，建立事中和事后的监管机制和退出机制，为形成社会化专业化的环境监测服务体系创造条件；二是在环境排放达标判断评价方法方面，要制定具体的检测和判断评价方法，由第三方的社会化环境检测专业机构实施，为环保部门环境执法提供监测和判断评价意见，要充分明确第三方环境检测专业机构对检测数据和评价结果负法律责任，渎职失职的负经济责任，故意篡改数据弄虚作假的负刑事责任。以体现环境执法的严肃性科学性客观性公正性。

在环境监管执法方面：建立超浓度排污实行罚款、超总量排污实行征收环境税的制度；具体路径是：对排放浓度超出排放标准要求的，属于违法排污，应按环境保护法的相关规定，实行按日计罚的处罚措施处以罚款，超标倍数越高，罚款基数也随之提高；对排污量超出排污许可总量要求的，在排污许可总量基数以内的部分，属于合法排污，按基本的基数征收环境税；对超出排污许可总量基数的部分，属于违法排污，按照超出总量的不同倍数分别加倍征收环境税，对低于排污许可总量基数的部分，属于超量减排，应给予鼓励，按低于排污总量基数的百分比减量征收环境税；另外，尽快建立和完善排污交易制度和交易机构和体系，超量减排的部分可以进行排污权交易，让减排做的最好的企业得到经济上的实惠。这样可以最大限度地激励企业不仅仅是满足排放浓度勉强达标，而是尽可能地做到最低浓度和总量排放。

在生态补偿方面：生态补偿制度试点了很多年，已经积累了一些经验，但目前还没有在全国全面实施，国家应该尽快出台指导性文件，安排部署和推行这项制度，基本路径应该是：对于跨行政区域间的生态补偿制度，由上一级政府制定生态补偿的制度和实施办法，补偿双方的权利责任义务，考核标准和办法，转移支付的形式，保障实施的措施等；通过这项制度的实行，可以调动区域间的资源环境合理利用和保护的积极性，促进环境质量的改善和提高。

四、如何实施

通过上面制度的整合和完善，可以实现各项制度的实施都围绕减少污染满足环境容量和环境质量目标而发挥作用。但是按照依法治国、依法行政的要求，这些制度的实施，必须纳入到环境保护法律条文才能实现。鉴于我国现行环境保护法在去年修改的时候，没有对本文涉及的内容进行总体设计，还是在原有环境管理体制机制和制度上的补充与完善，不能解决现行环境管理体制机制和制度上的缺陷。为此，建议结合国家深化政府行政体制改革的要求，启动对环境保护法的修改，纳入新的环境管理体制机制和制度的内容，为建立和实施新的环境管理体制机制和制度提供法律保障。如果修改环境保护法有困难，也可以考虑全国人大常委会发布环境保护法的个别条款修改单，来实现建立和实施新的环境管理体制机制和制度的目标。

编辑：任萌萌