对金永祥老总对北京京投ABO的评论的再评论

4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，该授权经营协议结合我市轨道交通实际情况，创造性地提出采用授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）的ABO模式。

对此，大岳咨询公司总经理金永祥表达了自己的看法。他认为，abo是个新概念，可以归结为特许经营但不一定是ppp，被授权单位可以像北京地铁四号线那样做ppp，也可以自行投资、建设和经营，政府只要求最后的效果而不关心具体模式。无疑，如果推广开来，这将对ppp和特许经营产生重大影响。

对于金永祥的评论，E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛有话说。

薛涛认为，ABO模式的出现，总体积极意义大，主要有几个原因：

1、对于我国公共服务提供模式的国情，属地专营性国企大量存在，相当部分具备一定程度的专业化服务能力，并不能简单用投融资平台应被关闭来一概而论。国发43号文的精神，公共服务市场化本质上是两个路径同时走互为比较和参考，一个是PPP，一个是市政设施资产企业化运营，及属地型企业从报销制转向承包制，ABO就属于典型的后者，这个是值得推广的。

2、我们其实也都知道，PPP并不万能，尤其目前国情下政企双方及外部环境都没有准备好承接所有的公共服务能力供应。运动化的全面PPP化绝对有害于PpP本身，因此，积极推动属地型企业的基础设施建设和公共服务提供的效率，重要性不言而喻，而这就需要提高这些企业的内在发展动力，以此提升专业能力。PPP形成的A方阵和ABO形成的B方阵适应不同各地情况，对比发展，才是务实的正解。

3、ABO需要竞争吗？算不算政府购买服务？我个人觉得这个问题仅适用于外来和尚来念经的情况，对于属地性国企，这么严格的要求不合国情，否则，举个例子，各地传统水司是不是都要下岗重新竞聘上岗？就能把目前的水务服务提高吗？这个绝对会有大风险。在属地企业已经有一定能力和规模的地域和领域，我宁愿选择PPP作为补充比作为承接公共服务全面的主战场，这样更靠谱。

4、我支持本案例的内涵：将原来就直接交给地方国企操作且未划清界限的老模式，变成参考特许经营而设定的“授权经营”abo模式，以努力划清政企界面，同时，也不再出现所谓北排在北京市“特许经营”这样的混淆视听的乌龙级别笑话，这是又一个最值得认可之处。此外，我对金总最后提出的疑问不太认可，地方政府授权地方属地国企直接提供公共服务是建国以来逐步形成的天规（包括央企直接垄断部分全国性公共服务比如通信），且在西方万恶资本主义世界也有大量类似情况，这部分限制地方政府权力有点过头了。举例说水务方面“授权经营”模式不但轮不到威立雅（没这个美事），北控首创也都想要却也拿不到的。我想地方政府在“授权经营”和“特许经营”方面的差别还是很明白的，不必夸大。

总之，本案适合国情、理清概念又对公共服务走向市场化有积极作用，我表示支持。

李竞一对薛涛关于对属地国有企业进行的授权经营和PPP的界限的观点表示肯定。他认为，属地国有企业拥有天然的投资建设运营管理权利是没问题的，确实没必要不分模式的全面竞争。应该关注的一点是属地国有企业接受了ABO授权后，是否有转授权的权利，以及如果有的话应该如何进行转授权监管。比如，如果京投未来新建某条线路时再ABO给京港地铁或其他非属地市场主体（或者说没有北京市政府的ABO授权的市场主体），那么这个ABO就变味成一种似曾相识的不规范PPP了，京投扮演实施机构，规避政府采购程序选定某家合作机构来按照合同约定的某种模式投资建设运营维护这条线路，跟四号线和十四号线的操作方式有什么区别？

此外，如果北京市把某条线路拿出来做PPP，京投公司能否参与，如果可以，我想竞争结果可能很呵呵。

因为ABO解决的是本地政府和属地企业的政企分开及契约化管理，并非特许经营，更非PPP变种。

阚晓西处长则认为，无论愿不愿意干，无论谁干，请一定要效率与效益并重，切实维护公众利益，对政府是挑战，对社会资本也是挑战，但不能因为有挑战就不干。

对此问题，王卫东律师、邢总、崔教授、交行郑总、马总、李总等纷纷跟帖，发表了自己看法。

以下为其观点汇总整理：

不是所有的平台都可以采用ABO模式。港铁、京投之所以能采用ABO模式，是缘于京投既有580多公里地铁投资经验，也有着运营管理地铁的经验，当然还有制造与建设能力。相信这些都是其他各地（除了沪深）所不具备的。其实这样的专业投资运营公司才是轨道交通的真正投资者，而不是铁建贴公中交这样的建设施工公司去被鼓励做投资人。

也许，大家觉得是否应当通过一个比选的程序来选取一家企业授予它在这个领域中的经营权。

的确，此次京投并没有通过竞争获得，但是北京市政府之所以通过这个方式以期解决北京的轨道交通投资问题而选择了京投，是基于多方面的原因，其中之一是京投的前身和现在都是经历了北京全地铁建设和投资。

相信京投是中国历史上最长的专业投资运营公司了，在这方面，这应该是政府考虑的主要因素之一。

如果京投就搞了一条线或是两条线，北京市政府是不敢授权它去搞未来的轨道交通的。 

这里可能你注意到了一个概念，是授权“以业主”身份从事未来的轨道交通建设。

也就是说未来，北京市的轨道交通的业主单位是京投而不再是市政府了。京投未来对资产应该是拥有所有权了。但PPP项目公司不是业主。

授权业主不是购买服务，是行政授权。但政府将每年财政投入转道交通建设的预算，以采购的形式支付给京投用于支付其对轨道交通的运营管理（并有考核标准），是一种采购。 

但这里的确有另外一个问题，即企业能否获得行政授权的问题。这也是我们现在在探讨的问题之一。

所以未来，京投极有可能以业主身份就某条线再以PPP的模式招其他投资人投资与建设，10%、50%，可以再另外讨论。

但PPP是什么？是因为政府1、缺钱；2、缺人；3、缺经验；4、缺技术，所以才需要有前述资源的社会资本来提供公共产品和服务。

如果一个地方的某个领域政府的公司拥有了上述1、2、3、4全部这些，还需要做PPP吗？当然不用。但一个城市的国有公司拥有这些条件，而全国其他地方缺乏这些，当然要有相关的政策来鼓励除了少数地方以外的其他地方通过PPP的方式获取公共产品和服务了。

PPP的目的是为了通过竞争使得政府获得更好的公共服务与产品。竞争不是目的，是一种手段、方式。通过它要实现的就是最有能力的人来提供公众所需要的服务。政府能做政府做，政府做不好，别人来做。通过竞争获得最佳的服务与产品才是目的。

现在各地政府都希望能通过博弈加上一定时间，达到京沪深的水平，这样蛋都在筐里了。但时间不允许了，时机也不对了。各地政府得调整思路了，有的事就是错过了时机，就不能再搬以前的模式了。

至于用什么标准来衡量，总应该有一些客观的衡量与主观的判断。

比如说的上海、深圳、南京（不好说），之所以认为是有经验，一定投资的线路、里程、运营的时间长度、人员的培养与积累、投融资模式成熟度、对市场的驾驭等诸多因素相关。全国与地方在不同的行业是有差异的，个性不代表共性，但共性未必适用个性问题。

谁做的好谁来做，这是最基本的需求。

对于政府需要提供的公共产品和服务，当政府本身不能提供时，需要以最有效率的方式提供更好的公共产品和服务。而为了实现这个目的，需要通过竞争的方式选取更好的方案来实现这种产品和服务的提供。

对于政府需要提供的公共产品和服务，当政府本身不能提供时，需要引入社会资本。所以，如果本身就能够提供，当然不用引入社会资本了。当然这个“能够”的能力表现为资金、经验、能力、人力。

政府提供公共服务与产品是其本身性质所决定的公共责任，即在任何国家与地区，一个政府具有法定和道义上的责任来为其所管理的民众与社会提供此类产品和服务。相信这一点大家没有意见，接下来的问题是怎么提供和提供方式的问题。如邢总所问是直接购买还是通过一种结构（如PPP）来实现获取服务？判断这样的标准是什么？曹教授所说的行政中立与竞争中立？

我（王卫东律师）理解应当是属于如何获取公共服务的方式问题。而从政府角度来讲，是适用哪种方式，应该更多地关注效益与效率（这本身就是一种经济学上的公平）问题：

（A）对于一个领域中，本地政府完全没有能力（我理解的能力包括四个方面：钱、人、经验、能力）的情况下，如果先培育一个或是几个有能力的提供方，政府再去采购？或是政府先培养自己供给能力再提供公共服务给民众都是不经济的，如果就这么实施也是不公平的。因此，在这种政府“一穷二白”的情况下，没有必要白手起家，采用PPP模式，可以既快又好的为地区提供公共产品和服务，是既能满足政府提供公共服务这种本体要求，也能满足经济、公平（效率与效益）的要求。

（B）如果政府在提供公共服务之初，本地区就有这种供给能力，而且实践证明（当然这里要确立标准评优供给能力与需求之间的契合度）这种供给能力可以满足政府提供公共服务的需求时，自然不需要按照A的方式重新开启一种公共服务提供的新模式。而要解决的问题是，如何确保在采购本地供应商提供公共产品和服务过程中的效率、公平、透明与可竞争。

综上，邢总提出的问题二者之间不是并存的，而是“或取”的关系，是需要政府先做判断的。至于如何判断，是通过定性还是通过定量？个人还是理解，定量是定性的基础，但最终的结果一定是定性。即判断本地提供服务的能力要看量的多少与积累，是否足以通过量的积累判断供应商的确有满足提供服务的完全能力（本地就可以实现前述的效益、效率和公平、竞争） ，在此基础上当答案是肯定的话，就判定不需要PPP而是本地采购来完成公共产品与服务的保障；反之，则应判断本地供应商要么缺乏提供能力，要么缺乏竞争能力，而无法提供最优的公共服务与产品，需要以全新的模式来获取公共产品和服务。

附原文：

【焦点】ABO模式横穿出世：北京市与京投公司签署轨道交通授权经营协议

来源：PPP头条   记者：丁小雨  

4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，标志着我市轨道交通投融资体制机制进入了授权经营模式的新阶段。

该授权经营协议结合我市轨道交通实际情况，创造性地提出采用授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）的ABO模式。即由市政府授权京投公司履行我市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付经京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。

对此，大岳咨询公司总经理金永祥向【PPP头条】表示：abo是个新概念，应该是北京市首创的概念，是在北京市京投公司多年做作北京市轨道交通项目模式基础上的完善，也是在政府传统管理基础设施模式创新基础上的总结提高，比如北京市排水集团特许经营。“这种模式可以归结为特许经营但不一定是ppp，被授权单位可以像北京地铁四号线那样做ppp，也可以自行投资、建设和经营，政府只要求最后的效果而不关心具体模式。无疑，如果推广开来，这将对ppp和特许经营产生重大影响。”

官方通稿称： 授权经营协议的正式签署，标志着ABO模式正式实施，既符合公益类国有企业改革的指导方向，又有利于厘清政府与企业之间的关系，实现政企分开、政事分开。政府由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”和“规则制定者”，减少对微观事务的直接参与，主要负责规则制定、绩效考核和监督管理等工作，有助于深化投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量。企业由“单一的融资平台”转变为“市场资源的整合者”，在政府的监督指导下开展具体工作，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，提供更多更好、价格更低的公共服务，从而有利于公共服务市场的形成和规范。

金永祥接受采访时说：“ABO的提出是一个不非常大的事件，有很多问题需要思考。比如，第一，这种授权需要竞争吗？如果不竞争保证效率提高的机制与国家提高效率的供给侧改革怎么对接？第二，ABO属于政府购买服务吗？如果不是是什么，如果是与政府购买服务的机制如何对接？第三，京投公司我了解，有这个能力，但是不是国内的平台公司都可以这样转型？或者说什么样的平台可以这样转型？第四，北京市政府可以直接授权京投，能直接授权给上海城投吗？进一步，能直接授权给法国威立雅吗？等等。”

官方资料来源于北京市基础设施投资有限公司官网

编辑：陈丹丹