薛涛：论看待供给侧改革的三个角度和在环保产业的四个着力点

上篇：破解价格体系不到位是主要矛盾

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一、什么是供给侧改革

1、我国的供给侧改革：与西方有不同

2015年11月，对于经济改革最热门的词汇就是“供给侧”。笔者认为供给侧改革目前可以操作的各项措施中占大部分比重的还是对以往过度干预供给侧的不当措施的修正。在供给侧短短几个月的全民讨论中，可以看到舆论界有两个截然不同的两个极端方向，一方面是在经济学角度的形而上走向艰深，一方面也有萝卜白菜一筐装的庸俗化趋势。前者最终将与我们政府的实操效力背离而失去效用；而对于后者由此出现空泛发言或文章所造成的危害是小事，笔者倒是更担心在实操中有意无意的南辕北辙（上海科委对天使基金投资的失败予以补助就是典型的案例）。

笔者更愿意采用如下的百度百科对供给侧的粗浅定义，其易读性和准确度都蛮高，也符合十八届三中全会提出的“以资源配置中市场要起决定性作用”的核心精神：“供给侧改革，就是按照市场导向的要求来规范政府的权力。离开市场在配置资源时的决定性作用谈供给侧改革，以有形之手抑制无形之手，不仅不会有助于经济结构调整和产业结构调整，也会损害已有的市场化改革成果。供给侧改革就是以市场化为导向、以市场所需供给约束为标准的政府改革。从供给侧改革的阶段性任务看，无论是削平市场准入门槛、真正实现国民待遇均等化，还是降低垄断程度、放松行政管制，也无论是降低融资成本、减税让利民众，还是减少对土地、劳动、技术、资金、管理等生产要素的供给限制，实际上都是政府改革的内容。”

说到供给侧改革的两个最常引用的案例，里根的供给侧改革效果各有争议，而朱镕基总理的供给侧改革以其成效被反复研究。笔者认为，其中一个原因是中美两国国情大异，我国庞大的国企阵营和体制内巨额投入模式，决定了供给需求侧的内在规律的不同，尤其是历史积淀的要素配置扭曲（朱镕基时代所面对的老版本计划经济体制扭曲，而现在是08年凯恩斯主义四万亿之下的房地产依赖、央企大而不强和与之相关的工业结构扭曲），这是我国这次启动供给侧改革需要重点考虑的出发点。

2、思考供给侧改革的三个角度：供需两端和交易通道

有意思的是，成功的供给侧改革，包括一部分落后产能（含机制）的淘汰，也包括另一部分供应的激发，而后者是与其对应的需求端的激活相伴而生。回顾朱镕基时代的供给侧改革，前者是对低效地方国企的抛离，后者则包括了启动了房地产的市场化拉动了需求。当然，发展到今天，我们国家所面对的问题也已经升级，我们的供给结构相对低端，而我们的高端需求却往往得不到满足或者有待激发。

除了供需两端，其实目前学术界讨论的焦点还有两者之间的连接段，笔者称之为交易通道以及政府及传统模式在该通道上所带来的摩擦成本。关于这个概念，通俗去理解可以参考清华大学孙立平教授关于供给侧的“包子”普及版。交易通道的信息不对称、层级过多和各类费用损耗（来自传统经济模式或者来自政府）都可以带来较高的摩擦成本，如何降低政府在交易通道所设置或带来的过高的摩擦成本恰恰是本次改革要特别关注的。

李克强总理所推崇的互联网+之于中国的意义，在2C（消费品）领域大大降低了摩擦成本，提高了社会效率，促进了供给端的竞争和升级，也提振了需求端。这样的正向例子，可以在京东、淘宝之于消费品、大众点评之于餐馆甚至智能制造等方面找到，互联网+在他们身上主要消除的来自原有经济模式的信息不对称和层级过多带来的摩擦成本。而于本文讨论主题更有启发的，是在滴滴、优步、支付宝和微信支付互联网金融案例上，互联网+冲击的对象还包括了政府在出租车和金融通道上所设置的过高的摩擦成本（吴晓波称之为“渡口经济”），前者是出租车特许经营的管理模式，后者是大型国有银行及管控方式。

习主席在2016年1月26日的中央财经领导小组第十二次会议讲话中所提到的“去产能、去库存、补短板”可以看作是在供给侧的结构调整，而“去杠杆、降成本”则很多会作用在交易通道方面。

二、环保产业的供给侧的特殊性

1、环保企业的所有制分布局面

笔者一直有个观点，谈论任何政策或措施一定要细分细分再细分，否则基本无效。供给侧改革落到不同行业主要矛盾与对策一定各不相同。谈到环保产业的供给侧改革，必须首先明了环保产业目前的特殊性，本文中所说的环保产业分为以地方政府为甲方的市政环保服务和环境修复市场，以及以工业企业为甲方的工业治污市场。不同于其他行业（钢铁、制造等），在我国环保企业中央企所占份额很小，领先者仅仅是中节能集团作为代表。如果按数量来说，私企在四五万家环保企业中占了绝对的地位。但是如果按规模（营收或者资产）来说，国企（包括央企和地方企业）在环保企业中应该可与私企平分秋色。

想说明白这种局面，还是得用E20环境产业地图来分析。目前来看，A方阵（北控、首创类市政基础设施投资运营企业，以地方非属地性高度市场化国企为主力）和B方阵(市场化机制较好的地方供排水和环卫集团，以厦门水务、北排集团等为代表)都是以国企为主力，而CD方阵（环保工程承包和设备制造商）则明显的以私企为主。在以地方政府为甲方的市政和环境修复领域，ABCD四个方阵相对发展齐整，符合上述规律。而在工业治污领域，市场仅仅发育出了CD两个方阵，除了在电厂脱硫脱硝领域国企比例略高（与各大电力公司自办环保企业有关）以外，其他细分领域明显以私企为主。

2、环保产业供给侧改革的三个角度

近年来，伴随着中央对环境保护的高度重视和环保监管的趋严，环保产业的需求侧逐步被释放。但是，我们可以明显看到，目前环保产业的供给侧水平明显无法满足日益提高的环境治理需求，而交易通道方面也存在一些问题。

回到习主席关于供给侧改革的五点，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”；我们可以看到，在在这种背景下，供给侧改革之于环保产业，不同于其他制造行业，当前主要矛盾不在于去产能去库存。考虑到讨论的过度产能主要指的是原材料和制造这种狭义的层面，环保产业的产能过度并不是什么突出的问题，因为该部分供给侧处于以私企为主的结构中，之前十年并没有得到政府不恰当的干预和培植，一直处于市场竞争状态下，可以继续留给市场自然淘汰选择。

环保产业在需求端一个需要重点解决的根本问题，就是长期远不到位的价格体系。长期由于公益性和外部性等原因，以及我们前三十年类似西方的先污染再治理的发展模式，都导致环保的需求端有需求而却长期处于支付不足的状态。而我们的各类产品价格，环境成本均未能完全列入。如果改变这一点，中央文件中已有方向性的要求，但实际上任重道远。这一点是一个很大的话题，值得专稿论述，本文中只先点到为止。

环保产业在供给侧如何升级和交易通道如何降低摩擦成本两个方面，依然有些沉疴待解。2015年的国家税务总局的78号文，看似减税实际增税的做法对市政环保服务的各类公司的冲击，恰恰成为交易通道供给侧改革精神的反例。E20环境平台已经组织了几次沙龙予以讨论，给予了充分的报道和向有关部门发函说明，本文中也就不再详细赘述。在以下的章节中，笔者试图将想到的几个着力点剖析一下，抛砖引玉，希望对大家有所启发。

下篇：四个着力点上寻求突破

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三、基于以上特点在环保产业落实供给侧改革的四个着力点

1、科技供给之于供给侧：科技转化的初步突破

1.1 环保产业科技供给明显不足

说到环保产业的科技水平，目前的局面是在环保监管日趋到位的背景下，需求侧已逐步打开，倒是供给侧却严重不足，这方面可以从两个侧面得到验证，一来环保领域能够实现“走出去”的往往是工程或投资，二来国内环保技术核心突破较少。总体而言环保装备升级依赖技术进口与国产化依然为主要途径。

环保所需要的科技供给需要面对五大特殊性：专业细分和碎片化、跨学科需求、难以标准化的应用型开发、成本制约性突出和大量突发任务。这些特点导致国家体制在环保领域通过课题攻坚模式的产业化转化效率比其他领域（高铁、航天等等）低很多。

与此对应的企业端情况是，在E20环境产业地图的A/B方阵占据主力位置的国企由于机制体制限制，自身对科技研发的投入和投入效率均有明显不足。其实根据E20环境平台的观察，A/B方阵企业的核心竞争力来自四点：地方政府沟通界面、投融资、建设运营管理和环保技术企业合作方的有效选择识别能力，科技研发能力并不在其中。 

1.2 近期机制突破和优化建议

与之相对的，在科技研发上能以其灵活性和市场导向及时跟上环保治理需求的往往是私营企业，但其受自身规模和投入能力的不足，以及产权保护体系的薄弱，制约了私营企业科技研发能力的发展，并因此限制了环保产业的科技供给水平。从解决问题的途径来看，将体制内科研院校的冗余的科技供给能力，和私企的市场化能力有机结合，是最适合环保产业特点的科技供给端改革方案。但是，之前简单在课题内以联合申请方式试图实现产学研的结合的模式实践证明改良效果并不足够，原因是一来私企获得这样的机会本身缺乏充分的市场化选择机制，二来没有从人性上解决院校专家对于科技在产业转化中的利益诉求，各种对接反而流于形式或无法持续。

2015年，国务院印发《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，鼓励高校、科研院所等事业单位专业技术人员在职创业、离岗创业，优惠条件是可以保留体制内身份和待遇三年。笔者认为，这体现了中央看到了解放体制内科研资源的必要性，非常值得肯定。但是，E20环境平台15年来观察大量企业家的成功与失败，深知创业之难和其所要求的企业家素质之特殊，期望大量科技人才（包括双创活动中的大学生创业）创业，成功率会很低，带来了个人职业风险，人才流失和科研能力弥散等一系列风险。笔者倒是建议在这类改革措施中，更多的是由企业与院校专家直接深度合作优势互补，形成结合公司内部利益分享机制的实质性合作纽带，并履行向校方购买专利的程序，这样的创业模式在更有利于在提高转化的效率同时，也能保证科研力量的稳定和更接地气。

2、供给侧的所有制问题：公私分明制约国企混合所有制

2.1 市政环保投资运营领域中国企的情况

供给侧的所有制问题，指的是面对广域化的环境治理需求，如何提高作为重要参与方的国企的效率。考虑到国情，以及后叙的尚需要很长时间调整的金融供给系统，在面对地方政府为甲方的环境治理服务中的投资运营需求，国企仍将是主要的承担者，而私企则将在其身后作为工程、技术或设备的供应方来存在。这种状态已经在E20环境平台的十大影响力评选中充分体现。在2008年以来，国企在水务和固废的十大影响力评选中占有绝对统治地位，反倒是一些私企不断被国企收购，或者邀请国资入股（笔者称其为“逆混合所有制”）。值得一提的是，2014年全面启动的PPP改革以来，我们看到其实地方政府在市政环保领域引入的社会资本，国企依然占了大头。

国企在地方提供市政环保投资运营类型的环境服务有三种情形：一种是PPP模式吸引外地国企来提供环境服务（A方阵），一种是属地型国企用类似特许经营模式（核心是承包制）来为地方政府提供环境服务(B方阵)，一种是延续传统准事业单位的报销制的公共服务体系。这三类国企的效率和专业化服务能力第一种优于第二种，第二种优于第三种。考虑到国情，笔者并不认为在地方政府为甲方的市政环保投资运营领域，国企为主的环境治理领域不能提供合格的服务；相反，在实际市场表现来看，优秀国企（往往是第一种和第二种中的企业内部建立了一定的市场化机制的企业）的环境服务能力一点不比私企差，甚至由于融资能力充裕等原因更易于满足地方政府某些要求的变化。而当面对在市政领域普遍存在的设施排放超标等负面问题，也往往是国企私企同时上榜。说明这方面的根源，与所有制并无直接关系，而是需要从环保监管和地方政府环境责任落实两方面同时进一步加强来改善的。

2.2 用混合所有制释放国企活力

笔者在此需要重点提出的是，在E20环境平台观察的各类国企中，无论是A方阵还是B方阵，往往是混合所有制解决的较好的企业释放了巨大活力，无论在面对激烈竞争所取得的自身发展还是服务水平提高上，验证了了十八届三中全会所提出的通过市场来配置资源的核心逻辑。但是，受制于公平性原则，在本轮改革中我们看到混合所有制的深化上中央的高度谨慎，却从另一方面不能不说制约了国企活力的释放，这也验证了厉吴二老长期以来公平效率之辩背后的矛盾。当前要解决我们经济发展当前之顽症，发挥市场化力量依然需要更加重视效率，不执念于绝对公平和公私之分，而这正是当年邓公成功之处。（前文所述的对科研转化的机制松绑，其实也是将效率放到了公平的前面而取得的突破，否则，反复盘算教师的科研成果多少应该属于国有体制的结果，必然导致这些成果或者能力继续待在象牙塔里长草。）

由此笔者建议，未来在混合所有制方面想要兼顾公平和效率两原则，同时又要实现突破，则依然要在混合所有制的推进试点上以对增量部分的股权多元化来取得突破，再通过上市等途径逐步蔓延，唯有如此才能在根本上解放国有环保（主要是市政服务）公司的供给侧活力。

3、信息供给之于交易通道：传播规律去中心化要求的政府对市场引导模式的转型升级

信息供给对于环保产业的主要意义，一类是作用在需求侧帮助打开环境治理实际需求和反映治理效果，另一类是希望解决交易通道的信息不对称带来的摩擦。

3.1 来自环境基础服务的信息供给首先会作用于需求侧

与之对应，与环保相关的信息供给分为两类，满足前者要求的就是E20环境平台称之为环境基础服务，即为政府及民众提供污染物排放和环境质量信息。这方面之前存在严重的供给不足，导致中央政府决策能力和公众知情权均无法保障，影响了环境治理需求的释放。陈吉宁部长上任以来一方面大力加强信息公开和信息系统建设，一方面大力推进环境监测服务的第三方提供，一方面又加强了国控点环境监测事权的全面上收，各个措施都在有效落实环境基础服务的信息有效供给，值得称赞。当然这方面改革还有未做到位的地方,笔者认为主要有两点，一方面，地方政府环境工程和服务采购（也包括PPP社会资本方的选择过程），以及项目的后期运行状况和排放情况（这部分对减少交易通道摩擦成本有很大帮助，详细后续），涉及政府公共责任落实和财政支出，在信息公开和程序公正透明上还有很大距离，财政部为PPP机制建设在这方面近期略有进展，还需要各方继续努力。

3.2 期望在交易通道方面降低摩擦有所作用的信息供给和优化建议

另一方面，针对环保领域的供需双方一直存在信息不对称的问题（这个是被多重细分的B2B领域的普遍现象），中央部委在过去几十年往往习惯于发布各种优秀技术推荐、优秀企业或设施评级等，来消弱上述情况。然而，在传播规律去中心化的今天（我们过去几十年所有具备体制威权附加的各类权威性信息发布渠道均在被削弱中），以及采购甲方逐步归位（即采购方开始真正为项目的实施效果负责）带来的市场选择机制逐步强化的背景下，笔者观察到发改委、环保部和工信部以往习惯发布的环保先进技术推介和部委所属协会的优秀企业或设施评级，在市场传播上面临加速失效的趋势。这个原因有三：

一来环保先进技术、企业或设施的推选本身在机制设置上，即便政府负责人员完全出于公心，在真正执行中考虑到来自专家系统的制约，很难做到公开公平（我们的专家系统，或者是保证了公平的专家却不了解市场，或者是了解了市场的专家却难免青睐某些企业而难以保证公平）；

二是在移动互联时代，传播规律的去中心化大势明显，权威性依赖早已是上个世纪的故事，同时企业信息交流渠道也丰富到供给过度，来自中央部委或相关协会的企业或技术推荐在市场的受重视程度下降明显；

三是我们观察到绝大部分采购方并不依赖政府或协会发布的信息来决策其采购结果（当前的采购方选择往往是两类情况：或者是失效的采购决策模式往往取决于关系市场，或者是有效的采购决策模式更希望通过测试和实地考察来进行筛选）。

说到此处插上一句，在供给侧改革中，对政府越位和政府缺位如何判断（两者同样有害），笔者有一个直觉性的标尺，就是政府做什么事之前，如果感觉此事压根没有企业界人士追捧喜欢，甚至感觉违背人情很难做的，往往就是以往政府存在缺位而应该做的事情，如果企业界人士欢呼追捧或者走旁路谋结识和参与，则很容易陷入政府越位之举，其中道理不言自明。由此，对于政府部门或者与其高度相关的协会的正面类清单（推介技术和企业评级等），无论有多么美好的初衷，笔者都认为这方面隐隐属于上文第二类情形，很可能恰恰属于作为供给侧改革需要减少的政府对市场的过分干预行为。其实，如果做到前文3.1小节所说的，环保设施建设和运营状况大数据清晰可得，解决了建设、运营的信息供给，其实也就大大有助于解决信息不对称带来的交易通道摩擦成本，那么是否属于优秀的企业和技术就更可以充分交给市场来选择判断。

笔者建议在当前阶段，为降低交易通道的摩擦成本，消除B2B领域典型的信息不对称方面政府想有所作为，“负面“清单模式更有意义，将实践中证明屡次失败或具有根本弊端的技术，将不尊重产权、合同违约、排放屡屡不能达标甚至违规偷排的企业及对应处罚措施持续公之于众，这事，一定是很难做，却是提高环保企业水平、解决信息不对称和提高市场选择效率的最急需的交易通道角度的供给侧改革之举。

3.3 关于资质

资质，可以理解为是一种广义的信息供应模式，但在另一方面看是一种直接强力作用在交易通道端的行政权力，摩擦力极大。如何打碎老生常谈的“资质之墙”也是中央正在解除的供给侧束缚之一。通过资质来管理的弊端当然是形成寻租空间和局部利益壁垒，削弱市场要素流动能力和影响优胜劣汰规律。其实，取消资质的背后逻辑，和前面所述的情况一样，如果环保设施运行大数据清晰可得，资质存在的必要性就荡然无存了。

目前看，中央部委和各省的相关资质整顿初见成效，而笔者要提醒的是央企系统的环保项目资质管理倒是遗漏的角落，我们甚至可以发现，利用这些资质，倒是保护了近水楼台的某些企业(以有股权投资干系的为主)，可以没有足够业绩没有足够人员就获得资质而起步开张，而外来企业则面临先有鸡还是先有蛋的悖论无法进入，除非寻租金支付的到位，这个已经是公开的秘密了。

4、金融供给：资本市场对环保产业的供给是过度还是不足？

金融供给在环保产业，到底是过度还是不足？这个问题如果试图直接回答，一定很难答对。目前E20所看到的形势是，无论国企私企，在股权类资金上供给都相对充足，这一方面是国家在金融供给侧的新三板等新政改革措施初见成效，此外，作为逆周期特征的环保产业近年来受风投PE高度追捧，而且在一级半市场的并购甚至存在过度溢价的情况。

但是在债权资金供给上情况则是冰火两重天，我们的原有金融系统效率较低，专业能力不够，因此“只敢”青睐国有企业，带来了一方面很多国有企业银行信用额度花不出去，一方面私企融资环境多年不见好转的局面。在此方面，基于大数据基础所带来的风险识别，互联网金融已经开始对传统银行模式提出挑战，但是这些更多还是发生在2C的领域，环保领域并不太被涉及。

这方面其实银行也有难言之隐，信息不透明制约了其对私企精准投放的能力。针对中小企业的新三板制度会对此状况有所改善，而笔者在第3节中所提到的期待形成的环保设施运营状况的公开系统和负面曝光清单也可以对银行提供有力的大数据支持。在改变传统银行贷款模式上政府需要做更深入的研究来推动其有效转型，否则很难跟得上我国产业全面升级和金融业对国际开放的未来需求。

此外值得一提的是，金融资本在本轮PPP大潮中，正急于找到投融资平台模式的替代方案，并由此表现出对国企的过于慷慨，背后存在着PPP的国有体制社会资本方成为投融资平台变种的风险。差别在何处？还是在于PPP的绩效考核体系的落实，在环保领域就是环境质量的改善需要与环境工程的投入相挂钩，我们在国发69号文中称之为“环境绩效合同服务”，这种模式落地依然困难，但其重要性，却是怎么强调也不为过。

编辑：李晓佳