产业融合是EOD的关键要义，产业互补才是好的“融合”

　　导读

　　EOD致力于实现经济与环境保护共同发展，最主要的手段就是推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，可以说，“融合”是EOD项目的关键要义，而且融合的两方，一方是生态环境治理项目，一方是关联产业，关联产业要反哺生态环境治理项目。

　　同样是融合，什么样的融合才是好的融合，现在的项目都是怎样融合的呢?

　　生态环境治理和关联产业开发是EOD的核心内容

　　生态环境部对EOD模式的定义中提到：“EOD要以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。”由此可见，EOD项目内容必定会包含两类关键内容：生态环境治理与关联产业开发。

　　其一：生态环境治理

　　我们发现，国家对生态环境治理的定位是构建生态环境治理体系与治理能力现代化，主要包括深入推进生态环境治理制度建设，打造“精准、科学、有效”的生态环境监管体系，集中攻克日常生活中突出的生态环境问题。

　　2022年生态环境部发布了《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》，进一步明确了EOD项目的八大生态环境治理领域：

　　水生态环境保护：包括黑臭水体治理、污水处理设施与配套管网建设改造、污水处理厂污泥处理处置、污水再生及资源化利用、工矿企业和医疗机构水污染治理、工业园区水污染治理等。

　　生态保护修复：重要生态系统保护和修复、山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、矿区生态保护修复、采煤沉陷区综合治理、生物多样性保护及荒漠化等。

　　固废处理处置及资源综合利用：以“无废城市”建设项目为重点，包括城乡生活、餐厨垃圾、危险废物及医疗废物收集与处理处置、矿产资源(含尾矿、废旧资源、农业固体废物等。

　　农业农村污染治理：包括农村污水处理和资源化利用、农村垃圾治理、农村黑臭水体整治、废弃农膜回收利用、秸秆综合利用、畜禽与水产养殖污染治理和粪污资源化利用、种植业面源污染治理等。

　　土壤污染防治：包括建设用地土壤污染风险管控、建设用地土壤污染修复、农用地工矿污染源整治、历史遗留重金属污染区域治理、化学品生产企业及工业集聚区地下水污染风险管控等。

　　大气污染防治：包括北方地区冬季清洁取暖、挥发性有机物、工业企业、工业企业燃煤设施清洁能源替代、重点行业超低排放改造、清洁生产改造、锅炉综合治理、高排放机动车淘汰换新等。

　　重点海域综合治理：以渤海、长江口-杭州湾、珠江口邻近海域为重点，包括海水养殖环境整治、入海排污口及直排海污染源整治、海洋生态系统保护修复、美丽海湾示范建设等。

　　其他环境治理：生态环境风险防控、放射性污染防治、噪声与振动污染控制、生态环境监测与信息能力建设等。

　　从辰于统计的172个EOD项目来看，水生态环境保护和生态保护修复的占比最高，基本上一半的项目都包含这两个领域(见图1)。其中污水治理、流域保护、矿区修复、山水林田湖一体化修复等是大多数EOD项目的重点关注，这也突出了目前社会生态治理的迫切需要。

　　与第一批试点相比，第二批试点项目更重注生态保护修复等综合性质的项目，并重视清洁能源开发、固废资源化利用等进阶项目，这说明EOD项目的治理领域正在从单项走向综合，从防治走向资源利用。然而需要注意的是：非入库项目治理领域的综合程度较差，治理项目相对初级，有待加强项目规划，进一步提升项目质量。

　　在治理领域数目方面，将近半数的项目都会包含多种生态治理内容，这也充分体现了EOD项目在综合解决生态治理上的优势(见图2)。

　　究其原因，我们认为有两点：

　　一是生态治理的特性导致领域间自然联结：生态环境往往具有“牵一发而动全身”的特性，如大气污染导致酸雨，进而导致水环境污染;地下水的污染又加剧了土壤污染。如果仅仅从单个领域展开EOD项目，就不能达到从根源上改善生态环境的目的，因此生态环境治理必须针对多个治理领域综合治理，实现整体改善。

　　二是投资融资的限制要求EOD项目尽可能高效：EOD项目的实施吸取了PPP项目实施过程中的诸多教训，在投资总额、融资方式等方面做了相对应的限制，强调不能增加地方政府的隐形债务，强调“肥瘦搭配”，使得EOD项目在实施过程中必须尽可能提高项目质量，高效运行，用有限的资金支持更多的治理项目。

　　其二：关联产业开发

　　如果说生态环境治理是EOD项目的投入端，那么关联产业开发就是项目的产出端、造血端。国家要求发展文旅康养、生态农业、洁净医药、“光伏+”、生物质能利用等关联度高、收益好、经济发展带动力强的项目，以生态环境治理成效为产业发展带来增量收益，将“谁保护，谁受益”“谁受益，谁补偿”落实在具体的项目中，并依靠产业开发反哺生态环境治理的投入。

　　辰于统计现有EOD项目的产业开发情况后发现，文旅康养、生态农渔业以及各类基础设施建设在产业开发中的占比最高(见图3)。

　　现阶段EOD项目的产业开发涉及领域十分广泛，也正是这种多元化的产业融合带动了各个领域的发展，不仅有效提升了社会资本的投资热情，有效解决了基础设施建设、绿色能源等项目的融资难题， 而且将生态旅游、科技产业、文娱康养等高附加值服务类项目打造为增值创新点，有效增加了投资回报、拉动了地区产业结构升级。

　　在关联产业数量上，我们发现：大部分EOD项目都包含多种产业，形成了一主多辅或多主互补的产业布局，从而提高项目的综合收益能力(见图4)。

　　一主多辅的产业格局：在这种格局之下，EOD项目的收益主要来自某项当地特色产业，调动利用当地最主要的资源禀赋，其他项目主要为该主要项目提供服务支持与后勤保障。

　　例如：在耒阳市(中国)油茶博览园生态环境导向的开发项目中，主要以茶油加工厂为依托，形成深加工产业集群;与此同时，发展油茶博览区，打造油茶文化、室内与室外组合为一体的油茶博物馆等;在建设茶油交易及茶油附加产品交易的市场基础上，构建博览园游客住宿、休闲文化旅游等附加产业。

　　多主互补的产业格局：此格局下，EOD项目积极发展多种经营性产业，多样化利用当地的资源及工农业基础，在多种产业之间形成良性循环，相互促进，达到收益的最大化。

　　例如：在苏州太湖生态岛农文旅绿色低碳融合发展示范项目中，首先实施农业种养结构优化调整，发展高附加值农产品等多条生态产品线路;在特色农业的基础上，开发农文旅结合的田园新消费场景。同时，文旅产业为“1+4+N”的智能网联汽车产业提供需求，生态农业、文旅康养、智能网联促进结合，形成绿色低碳新模式。

　　融合而非对立，关联产业选择需要智慧

　　虽然部分生态环境治理项目的收益差甚至没有收益，但是关联产业一定要抓住生态环境治理带来的生态价值，吸收生态环境治理带来的“外部性”才能实现良好融合。在某种程度上，两类产业是互补的关系，生态环境治理的部分为关联产业提供了良好的、独一的土壤，使关联产业变得更加具有竞争力。

　　用一个案例来看EOD项目中的融合

　　宁城县蚂蚁山生态环境治理建设项目是国家第一批EOD试点，项目采用了“农业种植+旅游+康养”的开发组合(见图5)，具体内容包含：生态环境治理-核心破坏区治理、生态环境治理-植树造林，特色种植、康养基地、文娱餐饮等。

　　项目通过地质环境恢复治理，改良当地土壤，打造优质耕地，不仅为中药材培育、种植、加工示范基地的建立创造了条件，还通过耕地占补平衡指标流转，实现了土地指标收益。进一步在蚂蚁山实施植树造林，为康养、文旅、餐饮等田园综合体的开发打下了坚实的产业基础，而这些产业给当地带来的收益又对环境治理进行了有效反哺。

　　总的来说，该项目致力于建立“土地指标收益反哺+土地出让收益反哺+生态溢出效益分享+产业经营获利”的回报机制，实现矿山生态环境治理修复、基础设施建设、生态景观等公益性项目与康养、农业种植、加工及旅游等盈利性较好的产业有效融合，最终实现蚂蚁山区域生态可持续发展的战略目标。

　　开发多渠道的收益来源

　　EOD模式的出台肩负着“又要经济发展又要生态文明”的重任，政策要求减少政府资金投入，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，力争实现项目资金平衡，力争实现政府资金“零投入”。项目收益的渠道越多，项目的风险也就会相对小一些。从当前的EOD项目来看，主要包含以下四种收益来源：

　　一是土地收益：包括土地增值收益和土地指标收益两部分。

　　土地增值收益：指环境改善实现土地增值，再通过土地一级出让或者地产开发实现收益。可以说这是以往EOD模式最直接、最快速的收益模式，但是生态环境部印发的《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》已明确规定“不以土地出让收益等返还补助作为项目收益”。

　　土地指标收益：指运用“增减挂钩”、“占补平衡”政策设计项目实施方案，通过城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标流转获益。

　　二是产业经营收益：生态环境治理的投入可以通过土地利用发展生态农业、生态渔业、生态林业、文化旅游、健康养生、能源开发、废物利用等项目获得收益，也可以从未来产业开发、矿产等资源特许经营权获得收益。这是当前EOD项目最重要的收益来源。

　　三是专项资金补贴：除了积极争取国家关于生态环保项目的专项补贴资金外，本地政府还可根据项目区域财政收入增长情况给予授权实施企业专项支持，亦或设立生态环保基金用于支持EOD项目。

　　四是碳资产收益：随着“30·60”碳达峰、碳中和目标细化落地，及国家鼓励“对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易”，EOD项目的碳资产升值收益及碳资产质押融资等将有较大的发展空间。

　　“强强”融合才能增强项目落地可行性，不可偏废

　　《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》强调EOD项目要“有效融合、收益反哺、边界清晰、密切关联、充分融合”，生态环境治理的内容要能够产生较强的生态价值，关联产业要能产生较好的收益，“强强”融合才能让EOD真正落地，只重视某一方面是行不通的。

　　生态环境治理角度

　　明确要解决的突出环境问题及依据： 国家对于EOD项目入库的要求是“解决突出生态环境问题” ，“聚焦重点，避免泛化”。由此可以看出，要符合上述入库的总体要求，谋划环境治理项目时应围绕“精准性、必要性、紧迫性、真实性”进行。要理解“环境导向”是“环境问题导向”，而不是简单的“环境内容的导向”。实施的项目应围绕目前阶段各级政府急需解决的环境问题或已列入考核时间要求的环境治理工程，实施的治理内容能够完成和实现本地区“十四五”生态环境保护重点任务和目标。

　　明确项目治理方案和具体量化指标：对于存在的急需治理的环境问题，应有相适应的治理修复方案，并有明确且应实现的生态效益、经济效益、环境效益等产出目标和具体实现指标。辰于发现，实践中有不少人认为和生态环境改善相关的市政、文旅等工程，都可以采用EOD模式实施，但事实并非如此，我们不能简单地从工程实施的角度去谋划EOD项目，而是要围绕治理生态环境问题和产出生态效益目标的角度去谋划EOD项目。

　　关联产业开发角度

　　明确产业开发和环境治理的关联性：不能把EOD当成一个“筐”，什么项目都往里装。要确保生态环境治理与产业开发项目的关联性、融合性、支撑性和依托性，不能捆绑无关联的子项目。《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》中提出，一是“探索发展生态产业。鼓励和支持投入循环农(林)业、生态旅游、休闲康养等;发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业”;二是“严禁借生态保护修复之名行开发之实”。因此，在规划产业项目时应以“绿色生态”为前提，这些产业才有对环境的依赖性，才需要良好的生态环境作为发展的基础。

　　明确生态产业实现收益反哺的可行性：真正能实现收益反哺的生态产业项目，才是EOD项目最终能真正落地的前提和保障。因此，在进行产业规划时，要充分考虑关联产业收益反哺的可行性，拓宽产业渠道，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。

编辑：赵利伟