关于推动环境产业健康发展的建议

清华大学水业政策研究中心

在国际金融危机蔓延全球的今天，中央政府提出以4万亿投资来拉动内需、带动经济发展的决定对缓解我国经济压力具有非常积极的作用，其中，环境产业的发展和推动应当作为中央投资拉动内需的一个重要支持领域。发展环境产业、有效解决环境污染问题、提高环境质量不仅是我国社会经济发展的必然需求，同时也是我国节能减排、建设两型社会政策背景下的必然选择。

一、环境产业现状

环境设施建设发展迅速。近年来，随着中国环境投资的加大，中国环境设施建设有了长足的发展。城市自来水用水人口3.48亿人，用水普及率93.8%，近十年来我国城市用水人口总数平均每年增长3.54%，城市供水综合能力为2.7亿立方米/日。2007年底，城市污水年处理量达到226.8亿立方米，近十年平均增长率为9.68%；2008年7月全国运营污水处理厂数量达到近1500座，而2000年不足200座；城市污水处理厂污水处理能力已达到7137.5万立方米/天，十年污水处理厂处理能力的平均增长率高达19%；2007年底，全国城市污水处理率62.8%。十年平均增长率为3.7%。中国政府在2005年年底提出了城市污水处理率2010年要达到70％的目标，重点城市的污水处理率在2010年要达到80％，中小城市达到60％－70％，2008年底已经接近这一目标。

市场机制体系初步建立。2002年以来，建设部等有关部门开始推进引入市场机制的改革，先后颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（2002）和《市政公用事业特许经营管理办法》（2004），通过5年的努力，我国在环境产业初步建立了以特许经营为核心的市场引入机制体系。在全国市政公用行业内迅速涌现出大量的市场化改革项目，根据建设部2005、2006年的调研，全国市政公用行业（供水、污水、垃圾、供气、供热、公共交通）共上报调研所涉及的各类市政公用行事业项目近2000个，其中各行业均有超过半数以上的项目都已经开展了以特许经营制度为核心的引入市场机制的改革，而且特许经营所涉及特许经营制度的项目数每年仍在逐年迅速的增长之中。

市场主体得到发展。大量的社会企业开始进入环境产业的投资、建设、运营、管理环节，在我国公共服务领域逐步形成了一支初步健全的产业队伍，也形成了一定的产业基础。经过五年的实践，特许经营制度已经在我国市政公用行业的改革中发挥了巨大的积极作用，尤其是在引入资金和提高行业服务效率方面，促进了行业市场的良性发展。例如，在供水和污水行业，目前由非传统企业处理服务的供水量和污水量已经分别超过了全国2007年总供水量的20%和总污水处理量的70%；而且很多非传统很多企业提供的服务也得到了地方政府和公众的认可。

环境产业的服务业转型加快，运营服务比例逐步提高。随着环境设施的增加，环境产业的重心逐渐由工程服务、设备服务向运营服务转移，以运供服务为核心的环境服务业比重逐渐加大。到2008年已经形成的供水服务、污水处理服务和垃圾处理处理服务的总服务业产值分别达到约750亿、100亿和50亿。中国环境服务业在环境产业中的比重达到约30%。

二、环境产业的主要问题

但是，我国的环境产业发展处在产业化的初期，产业转型没有完成，产业体系很不完善。

服务业比重仍然偏低。环境服务业的比重是环境产业成熟的标志，发达国家一般在50-60%之间，我国由于仍然处在环境设施的建设时期，环境服务业的比重较小，也发映出产业初期的基本特点。

市场机制没有完善。虽然中国已经开始建立和完善市场机制体系，但是受到立法体制的限制，中国的特许经营制度还没有完成立法，虽然已经有7个地方性《特许经营条例》发布，但是在国家层面目前仍然停留在部门规章的层次，对特许经营所涉及的产权、税收、土地、价格等综合问题难以协调。

设施运营的系统效果差。环境设施“晒太阳”已经成为社会关注的重点。据有关报道，河南省在2008年5月份有30座污水处理厂由于没有稳定运行受到环保部门通报批评；在污水处理费收缴情况相对理想的山东省，其已建成的151座污水处理厂中有42座运营负荷低于75%。根据中国水网的研究，2007年全国城市污水处理设施平均利用率仅为60.32%。环境设施较差的运营表现与产业化程度密切相关。

环境设施服务的标准化差，服务不规范。环境设施近年来迅速增长，但是管理难以跟上，大部分设施停留在粗放的管理水平之上，健全了ISO质量管理体系的污水处理厂不超过10%，管理水平差异极大。同时由于环境设施绩效管理工具的缺失，企业管理水平高低不能达到有效甄别，也制约了政府的监管。

产业分散，市场集中度差。目前的环境设施基本停留在当地企业经营上，市场份额最大的公司所运营的服务水厂厂也不超过30个，全国1500个污水处理厂分散在近千个运营主体之中，调研发现，产业化程度相对较高的无锡所属64个污水厂由40多个不同的企业主体经营。经营主体的分散造成了市场主体服务意识和品牌意识淡薄，造成技术服务的滞后，严重制约的服务质量的提高，也加大了政府监管成本。

三、主要建议

针对目前环境产业发展的现状和问题，提出以下建议：

1、改变环境领域“谁污染，谁治理”的原则为“谁污染，谁负责”，为了保证环保设施的运行质量和效率，强化推进环境治理设施运营服务的市场化进程，推行专业化运营服务，鼓励有品牌的环境企业适当扩大市场规模，提高市场的集中度。同时，政府所属的事业单位等非市场主体应该彻底从建设运营主体中推出。

2、完善特许经营制度，推行市场机制的投资运营模式。对于市政环境基础设施，政府能够出资的，鼓励采取DBO（设计-建设-运营）的建设模式，政府资金困难的采用BOT（建设-运营-移交）建设模式，对于已经建成和环境设施采用委托经营或者TOT（移交-运营-移交）模式，交由专业化的运营服务商运营，特许期结束后要无偿交还给政府或企业。

3、在特许经营体系中，项目仍然是公用事业的性质，且属于政府购买服务的产业性质，建议将目前集中在设备制造环节和污染产生环节的税收优惠政策向环境治理环节转移，环境设施运营企业的营业税、土地使用税、房产税、所得税等建议进行明确而适当的减免或免收，同时适当降低环境设施的土地和用电费用。这些减免可以降低政府的服务费支付压力，控制服务价格，同时可以鼓励专业服务公司向品牌化、规模化发展，提高产业化水平。

4、建议国家建立基于环境设施治理效果进行政府财政补贴机制，即动用专向财政资金对环境设施运营环节给予补贴，可以有效提高设施运营者积极性，并能够保证设施正常运营，切实实现减排目标，改善环境质量。同时，将有限的国债资金集中投向污水处理管网、农村环境设施等市场机制不能覆盖的领域，与市场资金形成有机的补充。

编辑：全新丽