政府采购公共服务下的环境服务业形势

时间：2013-08-08 15:33

来源：中国水网研究院

作者：肖琼

2013年7月31日，国务总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。在会议确定的六个重点任务中，与环境产业相关的领域的任务有三个：一是加强市政地下管网建设和改造。完善城镇供水设施，提升城市防涝能力。二是加强污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设。……六是加强生态环境建设，提升城市绿地蓄洪排涝、补充地下水等功能。

政策引起社会各界热议以及专家解读，各方关注点不同，角度亦不同。笔者认为，此次国务院常务会议定调了未来中国政府改革的决心，结合目前环境产业发展的形势，以“合同环境服务”为发展突破口环境服务业，在政策的带动下，将迎来发展的“春天”。

一、回望2002 市场化政策开启产业快速发展之路

原建设部于2002年12月发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出：“加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度”，同时明确提出：“允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择市政公用事业的经营单位，由政府授权特许经营”。在当时并没有引起过多关注的一个政策，却开启了市政公用事业的改革大门。

在此政策的推动下，以水务、固废处理为核心的市政公用行业得以快速发展，供水、污水处理及回用、污泥处理处置、垃圾焚烧等环境基础设施建设得到了完善，PPP/BOT/TOT等商业模式创新快速发展与推广。以市政污水处理行业为例，截止到2011年年底，全国3138座城镇污水处理厂接近52%的项目进行了市场化运作，其中近44%的项目引入了社会投资人，约8%的项目引入了专业化企业进行运营，污水处理设施投资、建设、运营的市场化过程，形成了以BOT/TOT/委托运营为主流的政府采购污水处理服务的商业模式。

可以说，经过十余年的发展，政府在采购环境公共服务领域已形成了成熟的商业模式，有了一定的经验，并且形成了一批优秀的、负责任的环境服务提供商。接下来的十年，中国的环境产业将进入升级与转型的快速发展期。

二、放眼国际政府采购公共服务模式已成熟

政府采购的含义很广，即各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式、方法和程序，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为，都属于政府采购的范畴。国际社会上，政府采购公共服务早已推行，且有了成功的经验供国内社会借鉴。

美国模式：合同外包模式

美国政府公共服务外包的主要形式——合同外包，开始于20世纪60年代，合同外包的出现使私人公司成为政府公共服务的直接给付单位。自20世纪80年代起，美国政府开始广泛尝试采用合同外包的形式采购政府公共服务。

美国在政府采购中不用中介机构，即不存在委托招标代理机构处理投标、评标的情况，美国的行政机关都是直接实施自己的采购活动，在本部门缺少专家的情况下，有时聘用外面的专家、顾问帮助准备招标文件、提供咨询服务，这些专家、顾问不对采购项目负责，只对聘用部门负责。

英国模式：公开竞争招标

英国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。早在1782年，英国就建立了政府采购制度，设立了国家文具公用局（Stationary Office）这一专门机构，以公开招标的形式采购办公用品。经过两个多世纪的发展演变，英国逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。自1980年开始推行公共服务采购的改革，实施强制性竞争招标政策，要求无论是中央政府还是地方政府，在进行包括娱乐场馆的经营、城市的清洁卫生、公共交通工具的维修等公共服务项目的承包时，一律要进行公开竞争招标。

根据上世纪80年代中期的几次大范围的调查，英国各地方的政府开支分别节省了15%-40%不等。

三、放眼中国政府采购公共服务推动产业服务模式转型

2002年后，在当时新政策的带动下，中国的环境保护进入到了基础设施快速建设阶段，产业发展也进入到了工程建设阶段。到了2008年，产业投资快速增长，一批优秀企业已经成长形成，产业发展也进入到了升能让与转型的过渡期。而这次政府高层在采购公共服务上的定调，让环境产业的升级与转型进一步明朗化，产业将进入到综合环境服务业时代，商业模式创新与转型的时机正在成熟，合同环境服务将成为环境服务业快速发展的突破口。

在新时代背景下，环境公共服务的范围将进一步扩大，管网运营与维护、土地修复、水体修复、河湖修复、生态修复等更多环境领域市场需求将被进一步释放，并进入到合同环境服务范围之内。公共服务的采购方也将转型与扩大，从单一的城市政府向跨区域、跨流域转变。产业格局将随之改变。

需要强调的是，政府采购环境公共服务并不代表政府责任的同步转移，只是政府提供环境公共服务的方式、方法发生了改变，由环境服务的直接提供者变成了环境公共服务政策的制定者、购买者和监督者。这一程，特别需要政府尽快转变职能角色。

附读：何谓合同环境服务：

合同环境服务是市场化环境服务商业模式的总称，其实质是以环保成效来支付环保项目全部成本的业务方式。合同环境服务既是一种项目融资方式，也是一种引入市场机制提高服务效率的市场模式。

合同环境服务：企业需具备5大专业能力

编辑：郑岩