重庆市排污权有偿使用和交易政策

近期，重庆市人民政府办公厅下发了《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市进一步推进排污权(污水、废气、垃圾)有偿使用和交易工作实施方案的通知》(渝府办发〔2014〕178号)，引起社会广泛关注和市民热议。为方便社会公众了解掌握政策内容，充分享受政策红利，经市政府网站约稿，市环保局对相关政策作出如下解读：

一、关于《实施方案》出台背景

十八届三中全会《决定》提出，要加快生态文明制度建设，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号)第6条提出“积极推进排污权有偿使用和交易试点，建立排污权有偿使用制度，规范排污权交易市场，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易”。《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(国办发〔2014〕38 号)专门就排污权有偿使用和交易工作的实施作出了具体的政策安排。《中共重庆市委 重庆市人民政府关于加快推进生态文明建设的意见》(渝委发〔2014〕19 号)提出“健全排污权有偿使用和交易制度，建立废气、污水和垃圾等污染物排放指标的市场化交易机制”。同时，市委、市政府将建立排污权有偿使用和交易制度作为生态文明体制改革重大事项，纳入全市133项重点改革任务。

《实施方案》是贯彻落实党中央、国务院以及市委、市政府有关生态文明制度改革创新的一个重大政策实践，是我市环境资源领域的一项重大的、基础性的改革。排污权有偿使用和交易制度的全面实施和深入推进，对于促进环境质量改善和经济社会健康发展具有重要意义，对于健全环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制、建立推动环境资源和资本有序流动的市场机制、降低污染治理社会平均成本等具有重要意义，并必将对未来产业结构调整、环境管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理等都将起到显著的促进作用。

二、《实施方案》的主要内容

(一)实施对象及污染物指标。

实施对象为直接或间接向环境排放污染物的工业企业、服务业和集约化、规模化畜禽养殖场。具体涉及到的污染物指标包括工业企业排放的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物及以堆放、填埋、焚烧等方式处置的一般工业固体废物，集约化、规模化畜禽养殖场排放的化学需氧量、氨氮，以及服务业排放的生活污水、生活垃圾。

(二)排污权的获取方式。

排污权必须有偿取得。有偿取得分为两种类型，一种是现有排污单位的初始排污权按照价格主管部门确定的交易基准价格购买;另一种是新建排污单位以及现有排污单位因改建、扩建或扩大生产等新增的排污权通过竞价的方式从交易市场购买。

现有排污单位初始排污权的申购量和申购价格都是“定额”的。其申购量由负责排污许可管理的环保部门核定，不能多购买，也不得少购买;申购价格统一按照交易基准价格执行。

(三)排污权指标的管理。

排污权指标管理体系包括注册登记制度、核查制度和清缴制度。

全市建立排污权注册登记系统，重庆市资源与环境交易监督管理中心进行统一管理。排污单位应当在排污权注册登记系统注册唯一的实名排污权账户，其排污权的取得、转让、变更、清缴、质押等行为应当按规定进行登记。

排污单位排污权实际使用量，由环保部门按照排污许可管理权限，在排污单位履行清缴义务前，组织核定。

排污单位应在其排污许可证到期前，根据环保部门对其排污权实际使用量的核定值，通过注册登记系统履行清缴义务。

(四)排污单位对其排污权拥有哪些权利。

排污权是排污单位有偿获取的生产资料，可以作为无形资产进行交易。排污单位对排污权拥有使用、转让、质押和申请回购等权利。

排污单位可使用的排污权的种类、数量及有效期限应以排污许可证的形式进行确认。排污单位在申请领取、换发排污许可证时，以及履行排污权清缴义务前，其排污权账户中持有的排污权数量不得低于其排污许可量。

排污单位排污权账户中扣除排污许可量后的富余排污权，可进入市场转让，也可用于质押，或者通过注册登记系统向监督管理中心申请回购。

(五)排污权的购买和交易。

排污权的购买和转让都是由统一的交易平台组织开展。现阶段，交易平台搭建在重庆联合产权所。

排污单位在首次购买、转让排污权指标前，应分别到重庆市资源与环境交易监督管理中心注册排污权账户和重庆联合产权交易所注册排污权交易账户。

(六)初始排污权的核定。

按照国家确定的总量控制政策，环境保护部确定各省(直辖市、自治区)每年污染物排放总量控制目标(即地区污染物排放总量不得突破该控制值)。各级政府又按照统一的规则进一步将该控制目标分解到地市、区县和排污单位。

企业的初始排污权是由环保部门以企业的申报为基础，结合该企业历史排放状况、有关法律法规标准、污染物排放总量控制要求、区域或流域环境质量改善需求、产业布局等因素进行综合核定。一个地区所有排污单位分配的初始排污权不得突破该地区上级政府确定的本地区污染物排放总量控制目标。

(七)初始排污权申购过程。

现有排污单位在申领、换发排污许可证前，应当向环保部门提交初始排污权核定申请材料。

环保部门完成初始排污权核定后，出具《重庆市初始排污权核定通知书》。

排污单位在其排污权账户中存入足额的交易资金后，直接通过交易系统提交初始排污权的购买申报。

交易系统在对购买申报进行审查并确认后，自动对其交易账户中的交易资金进行交割。

注册登记系统同步在其排污权账户中对其初始排污权进行登记，生成《重庆市初始排污权购买确认书》。

(八)排污权交易基准价格。

经市物价局核定的现阶段我市排污权交易基准价格执行标准分别为：化学需氧量1360元/吨、氨氮2400元/吨、二氧化硫976元/吨、氮氧化物1200元/吨、一般工业固体废物25元/吨、生活污水0.5元/吨、生活垃圾45元/吨。

(九)排污单位需要通过交易市场交易排污权。

新建排污单位所需的排污权应通过市场以竞价方式购买。现有排污单位因改建、扩建或扩大生产，其排污权实际使用量超过初始排污权指标而无法履行清缴义务，超出部分的指标应通过市场以竞价方式购买。

排污单位因关停并转、工程治理或生产规模减小，其排污权实际使用量低于初始排污权指标，在履行清缴义务后，排污权账户中结余的指标可通过市场转让。

(十)排污权交易过程。

交易主体拟交易排污权的，应根据其账户中拥有的可交易排污权量或资金，直接通过交易系统提交购买或转让申报。其中，新建排污单位首次参与交易的，应在获取交易市场主体资格后，首先注册排污权账户和排污权交易账户。

交易申报经交易系统审查合格后，申报成功。

交易系统根据交易主体选择的交易模式，在交易成功确认后，自动完成资金交割和排污权的结算。

交易完成后，注册登记系统根据交易系统发送的清算交收指令，及时完成排污权的转移登记。

(十一)生活污水、生活垃圾排污权的储备。

区县环保局是本区县生活污水、生活垃圾排污权储备的申报主体。

区县环保局应在每年3月底前向重庆资源与环境交易监督管理中心进行上一年度本区县生活污水、生活垃圾排污权储备的申报。

环保部门会同市政部门，应在每年7月底前完成排污权储备申报材料的审查工作，出具可储备量的核定意见。

交易平台根据核定意见，应在每年9月底前完成资金划付。

重庆市资源与环境交易监督管理中心在市政府排污权账户中对储备的排污权进行登记。

生活污水、生活垃圾排污权储备在渝东南生态保护发展区和渝东北生态涵养发展区的农村地区(镇乡和村庄)的环境基础设施(生活污水处理厂和生活垃圾转运系统)先行开展。

三、几个需要说明的问题

(一)排污权有偿使用费和排污费的关系。

对企业征收排污权有偿使用费和征收排污费并不矛盾，其征收依据、目的、作用不同，不可相互取代。

在污染物排放总量控制的前提下，排污权是具有价值的稀缺资源，成为企业生存和发展的“基本生产要素”。排污权有偿使用费反映的是占用环境资源的价值，体现的是“谁占有，谁付费”的原则，是基于占用的指标量进行征收。征收环节在前端，是对排污行为的一种前置约束，目的是推动企业减少环境资源的占用，解决我国环境容量资源长期无价和低价使用的问题，提高有限环境资源的配置效率。在这种制度安排下，排污权有偿使用价格可以理解为企业在特定时间和范围内使用排污权可能获取最大经济收益的净贴现值。

排污费是排污单位对排放污染造成的环境损害的补偿，是使用排污权过程产生环境外部损失成本的内部化，体现的是“污染者付费”和“损害者付费”原则，根据排污单位实际排放量进行征收，征收环节在后端，是对排污行为的末端约束。

(二)实行排污权有偿使用制度会不会增加企业的负担?

企业过去排放污染物造成的环境损害在企业成本中没有完全体现。通过改革使企业排放污染物的外部性内部化，更好地发挥经济政策作用，促进企业珍惜资源、减少污染物排放。

不可否认，排污权有偿使用会推高排污企业的生产成本，特别是污染物排放量大的企业的生产成本。企业应该通过技术进步实现清洁生产，从而降低生产成本，这也是市场发挥决定性作用的重要体现。这将倒逼排污企业采用新技术、新设备，减少对排污权的占有，在市场竞争中赢得生存机会和竞争能力，这对企业和社会都是有利的。

(三)排污权交易范围为什么是全市。

我市总量指标在区域的分布上很不均衡，五大功能区的差异化发展战略和不同的功能定位，需要总量指标进行大范围的重新配置和优化。

因此，排污权交易打破行政辖区限制在全市范围内跨区县开展，有利于在更大范围内利用市场机制优化环境 资源的配置，有利于促进五大功能区域的差异化发展战略的实现，有利于形成活跃、规范的交易市场。

(四)生活污水、生活垃圾排污权储备为什么首先在渝东南生态保护发展区、渝东北生态涵养发展区的农村地区开展?

《实施方案》确定，在严格控制污染物排放总量的前提下，将农村地区现有污染纳入存量基数，并首先将渝东南生态保护发展区、渝东北生态涵养发展区的镇乡和村庄生活污水、垃圾等污染削减量纳入交易，其收益按照“从哪里来，回哪里去”的原则返回到镇乡和村庄。

这种制度安排是考虑到渝东南生态保护发展区、渝东北生态涵养发展区对我市生态文明建设的特殊贡献，按照五大功能区差异化发展战略要求，利用市场机制推动环境资源和资本在城乡之间、五大功能区的有序流动。一方面储备收益为两个功能区农村地区环境基础设施稳定运行提供经费保障，另一方面农村地区的污染削减又为城市发展和重大项目建设提供环境容量指标支持。

(五)排污单位不执行本制度，会承担什么后果。

排污单位排污权账户中持有的排污权数量不足，以及未按规定履行清缴义务，不得核发、变更其排污许可证。

排污单位无证或超排污许可证排放污染物的，由环保部门依法处罚。

编辑：李晨