满汉全席与地方小吃——新版PPP条例简评

4、PPP促进机构的责任

此轮PPP以来，一个重要的制度创新就是从中央到地方都纷纷组建的PPP促进机构，即PPP中心。虽然不是所有的推行PPP的国家都有相应的机构，但是在我国PPP中心确实需要好好发挥作用，有些已经形成成熟的经验，应当加以扶植，培育。条例中应当对PPP中心在PPP工作中的地位、组织、责任、功能、管理应当在法律上确立和保障，否则各地PPP中心的工作缺乏方向和标准。

5、社会资本定义与范围

“社会资本”已经取代“私营部门”成为中国特色PPP的典型称谓，但还是需要在此次立法中更加详细地规定什么叫社会资本及其组织构成，是单一的资金方、还是与设计方、建设商还是运营商的联合体，社会资本与项目公司什么关系。在实施过程中，社会资本与项目公司又有什么连带关系？另外，更加重要的是，是否需要在条例中消除113号文和60号文在社会资本范围中的差异，即本地国有企业能否作为社会资本参与本级政府提出的PPP项目？原有融资平台如何参与，是否需要进行适当的改造和转型？这些影响到我国投融资体制改革能否顺利推进的深层次的问题，此时不提，更待何时？

6、PPP与特许经营关系

同样都是对基础设施领域引入社会资本作出规范，25号令提出的特许经营在先。况且，PPP与特许经营在主体内容上很相似？那么问题就来了，条例上是否要廓清PPP与特许经营的关系，对地方实际操作而言，这类项目到底是叫PPP还是特许经营？政企双方签的是PPP协议还是特许经营协议。他日条例正式出来，25号令还要不要执行？还是回到先前的问题，PPP到底是什么，是广义的还是狭义的？这些问题不解决，只会徒增人们思维概念中的混乱。

7、PPP相关的金融问题

无论出于什么冠冕堂皇的理由，PPP项目以融资为主要目的，并且成为基础设施融资主要的通道已经成为市场共识。讲到资金和融资，就离不开金融和资本市场。我国发展PPP事业，太需要金融改革与创新、太需要国内外资本市场的支持了。如果我国金融市场还是延续老模式、老思维，那么就相当于桑塔纳的引擎配以法拉利的车架，PPP是跑不远，也跑不好的。明知PPP是金融问题，但是条例通篇只有“金融”二字，具体内容丝毫未提，谦虚地淹没在其他的措施中，更多的还是出于规范目的。条例中，应当有重要篇幅陈述金融和资本市场促进PPP的主要思路，包括适宜什么样的金融工具、资本市场应当做怎么样的适应和创新，等等。这两年为了PPP项目部门不是做了一点创新了吗，为什么不写进去呢？总之，相信如果此次的是PPP规范条例，未来也不会专门出台一个PPP的促进条例。

8、PPP相关的土地问题

土地是PPP的问题的痛点。同样是提供基础设施和公共服务，PPP项目的土地在不少地方说不定就要出让，原因是PPP是一个盈利项目。但是，在这里，羊毛确实是出在羊身上，不是在猪身上。社会资本会从中获得更多，地方财政未来的压力更大。PPP项目土地如何获得，该不该是出让？如果不得已要出资动拆迁，动拆迁在项目中如何计价和获利，这么些重要问题，直接影响项目的成败，是不是应当在条例中讲一讲？

9、PPP项目的外资准入问题

中国国内的PPP可以引入外资和外资带来的管理经验与技术，这在之前的中央相关文件中已经明确。外资如何进入，是否也要按照中国本地的政策、制度执行，如何接受中国本地政府的监管，这当然也需要在PPP的根本大法中得以明确，因为老外是认法不认人的。

10、PPP咨询公司和专家库

基础设施和公共服务领域大规模地引入咨询中介公司和专家，是此轮PPP以来最为显著的成果之一。但是这些咨询公司、专家的水平确实是参差不齐的，直接会影响到PPP项目的实施质量。如何在PPP最重要的法律上对咨询公司和专家落实“放、管、服”，加强事中、事后的监管，切实提高中国PPP的中介和专家的服务水平，应该做出必要的规定。

另外，还要其他至关重要的方面确实也需要在条例中加以明确和完善，构成我国PPP立法最为基本的“四梁八柱”。包括PPP项目总流程的完善，如现在的519流程是否应当加以调整和充实，项目的前期阶段是否应该更加慎重；PPP项目产权如何界定，尽管是社会资本投资，但是提供的是公共服务，产权是否应该属于政府的？项目的资产产权与项目公司的股权是什么关系；条例是否应该和如何促进政府和企业能力建设，促进传统企业转型；条例与其他同级别的法律关系，如果有矛盾，如何执行；PPP项目盈利方式、费制确定与收付费，除了原有三种方式以外，是否还允许有其他方式。费制确定的基本原则是什么，如何避免固定回报和低价中标，社会资本如何获权向用户收费，政府支付预算审批如何与及时支付吻合；项目运营、服务、绩效监管，如何监管，谁来承担监管费用，绩效指标如何与收益挂钩。这些问题都是非常基本的，即使是原则的东西，也不能轻描淡写地带过。

二、“地方小吃”味道欠正

即使在操作方面，条例的规定也是含糊的，立场也不明确，包括但不限于如下几个方面。

1、项目自提

项目自提是PPP成熟的国家目前比较流行的方式，在条例中也讲到了，但是只有一句话。项目如何自提，政府如何审批，其他社会资本如何参与，如何保障自提方的合理合法利益。仅仅一句话，社会资本就会积极地自己把项目按照PPP模式提出来？

2、  项目合同

此次条例的PPP项目合同中规定的条款比25号令及上海55号令（《上海城市基础设施特许经营管理办法》）有较大程度的缩减，25号令中规定的是20条，上海的是21条，而条例只有14条，其中少了政府监管和费制如何确定与调整等关键性条款，这样一来，社会资本如何敢进入PPP项目？

3、 税收

编辑：徐冰冰