香港的空气污染从何而来？ ---粤港澳区域性空气质量管理合作

时间：2017-09-22 13:43

来源：E20研究院

作者：陈德愉

另一方面，粤港两地政府在2012年11月确认了珠三角地区直至2020年的减排方案，包括四种主要空气污染物(即二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物和挥发性有机化合物)的2015年减排目标及2020年减排目标幅度（表1），并陆续推行各项减排措施。双方会筹备开展中期回顾，以总结2015年的减排结果及确定2020年减排目标，进一步改善区域空气质量。

表1 珠江三角洲地区2015年和2020年的减排目标/幅度

合作成果

广东、香港和澳门地区的空气污染合作已经取得了巨大的成功。据广东省环保局和香港环保署在2016年联合发布的2006-2015年的珠三角洲地区的空气监测报告，区域环境空气质量总体有所改善[6]（图3）。通过对区域环境空气质量指数的联合监测，计算出大气污染物（SO2、NO2、O3、PM10）4个主要区域，得出了综合污染指数。由于自2014年9月监控网络优化后从年平均水平来看，珠江三角洲的空气质量污染面积明显减少。同时，各种主要污染物指标继续下降。与第一年数据（2006）相比，2016年的年均SO2、NO2和PM10下降了74.5%、24%和38%。根据香港同年空气质量监测结果，在这期间，这些污染物的年平均值也逐年减少。

图3 2016年珠三角监测网络污染物浓度的年平均值（数据来自香港环境保护署）

图4 2016年珠三角监测网络污染物浓度年平均值趋势变化

针对珠三角、香港存在的问题提出建议

虽然珠三角区域空气污染合作取得了良好的成果，但各城市间的空气质量标准仍存在较大差距。根据广东环境质量状况公报显示，2014年，虽然可吸入颗粒物在珠三角地区下降10.6%，年均浓度达到42.6μ克/立方米，但仅有3个城市的平均浓度达到国家二级标准，这充分显示了珠三角地区的空气污染仍然存在许多问题。目前，广东省环境法和执法仍存在薄弱环节，新环保法、省环保条例配套制度。加上缺乏环境监管力度和人员不足，全省270000多个污染源只有28000名环境监测人员，亿元GDP环境监察人员数量低于全国平均水平[7]。

对于香港而言，香港的空气质量与其他一些高收入的亚洲城市（例如首尔、台北）大致相若，却不及新加坡。欧洲、北美及澳洲主要城市（例如伦敦、纽约和悉尼）的空气质量都优于香港，因为他们周边地区的工业、口岸及物流活动都远远较少。但每个城市都有每个城市的特色。香港的城市形态收到“峡谷”效应影响；而香港-澳门-珠三角区的空气流向则往往使污染无法散去。反之，新加坡的赤道气候带来频密雨水，有助于冲走污染。因此，针对上述问题，对两大地区，分别提出以下建议。

对于珠三角地区

1. 不断改革、完善珠三角环境管制手段

总的来说，珠江三角洲的空气污染机制还不完善，相关的立法和行动是支离破碎的。现有的珠三角区域大气污染联防联控立法比较丰富和全面，但由于部分法律规定过于原则化、概括化，行政执法的作用就显得尤为重要，不仅要严格按照立法规定执行，还要在立法缺乏明确具体的可操作性规定时，正确理解立法规定精神，从而实现不偏不倚的立法原意。然而总体上来看，珠三角大气污染联防联控的行政执法仍存在不少问题。

2. 完善珠江三角洲生态补偿制度，为区域大气污染治理提供有力保障

生态补偿立法不完善是珠三角生态补偿的重要原因之一。例如，生态补偿主体不明确，多头管理和产权不明是主要原因。在珠江三角洲环境保护合作方面，涉及面广，各行政区域缺乏协调，相互矛盾，在防止大气污染管理方面，造成生态补偿主体难以明确。例如，生态补偿的标准可以由公众参与的形式来确定，立法内容应包括生态补偿的法律地位的确立、制度的程序规定等。

3. 完善珠三角地区大气污染控制公众参与机制

根据发达国家和地区在大气污染控制方面的成功经验，公众参与空气污染控制是一个不可或缺的重要环节，是保证大气污染长效治理机制的重要因素。当前珠三角的公众参与环节与环境治理主要集中在建设项目的环境影响评价，而公众普遍参与环境立法、环境司法和环境执法还不够，公众在参与主体、参与能力、参与机会等方面还有很多问题。以经济和社会治理都比较发达的佛山市为例，它在公众参与环境治理方面表现出环境社会组织不多、缺乏参与资格、参与能力不够、参与所需信息不足等特点。

对于香港

1. 善于运用现有资源，提供准确数据

香港与珠三角的区域空气监测网络在全国首屈一指，与世界上一流的监测网络相比不相伯仲。香港环境保护署和香港各大学都具备丰富的空气科学知识，这些专业知识都获得国际上的认同。香港必须在这个基础上发挥所长，以便继续在大气质量管理方面担当重要角色。

2. 完善香港空气质量管理系统，减少公众健康风险

近年来香港空气质量的显著改善，显示以实证为本的政策制定方法的重要性。然而，即使香港的平均空气质量有所改善，人口稠密的市区仍然存在很多空气污染的热点（例如德辅道中的街道峡谷），不少市民仍然接触到空气的污染。下一步需要对香港政府的空气质量管理系统进行完善，针对性解决这些热点对于公众健康的威胁。这种针对减少接触空气污染水平的政策。

参考文献（省略）

编辑：张伟